Escrito por Eugenio Sosa, sociólogo y analista senior del CESPAD
13 de enero 2019
En este breve documento de análisis se reflexiona y responden las preguntas siguientes: ¿cuáles son las reformas político electorales de mayor importancia para la democracia hondureña?, ¿cuáles son las reformas político-electorales que tienen posibilidades de ser aprobadas?, y, de acuerdo a sus intereses inmediatos ¿cómo actúan los partidos políticos en relación a las reformas político-electorales?
I. Las reformas político-electorales que se requieren para la democracia hondureña
Estamos de nuevo ante un escenario de reformas político-electorales, unas de carácter constitucional y otras de carácter electoral (referidas a la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas). En el horizonte político está claro que se realizarán reformas político-electorales, lo que no está claro todavía es ¿cuál es el nivel de profundidad democrática que tendrán las mismas? Las reformas político electorales en Honduras en el actual contexto tienen dos desafíos importantes. Uno, avanzar en la democratización en la dimensión de la participación político electoral y dos, ajustar las reglas del juego a la nueva realidad del sistema de partidos políticos.
En el primer desafío, la democratización de la participación político-electoral, es fundamental no olvidar que la democracia no se agota en las elecciones, pero pasa por ellas. Un régimen político democrático es necesario para la construcción de un Estado de Derecho y de una sociedad democrática. Las elecciones son el punto de partida de la legitimidad de los gobiernos surgidos de regímenes políticos democráticos[1]. En un régimen político democrático se espera que las elecciones sean competitivas, libres, igualitarias, decisivas[2] e inclusivas[3].
En el contexto hondureño la democratización en lo político electoral, implicaría reducir el monopolio de los partidos políticos en el sistema electoral y ampliar la participación de la ciudadanía. De manera concreta avanzar en la profesionalización, modernización y des-partidarización del Registro Nacional de las Personas (RNP), crear un Tribunal Supremo Electoral (TSE) realmente autónomo e independiente con respecto a los partidos políticos y cualquier otro grupo de poder, ciudadanizar las Mesas Electorales Receptoras (MER) y garantizar la participación amplia y efectiva de las mujeres, pueblos originarios, jóvenes y otros sectores excluidos de la política.
En el segundo desafío, la necesidad de ajustar las reglas de la competencia política electoral a los cambios en el sistema de partidos políticos, se fundamenta en el hecho de que una de las consecuencias más significativas del golpe de Estado del 28 de junio de 2009 fue la modificación del sistema de partidos políticos, que abrió un proceso de reconfiguración de las fuerzas políticas. La disputa política principal dejó de ser como lo fue por más de 100 años entre el Partidos Nacional y el Partido Liberal, conocido como el histórico y tradicional bipartidismo político. Nuevas fuerzas políticas emergieron con capacidad de competencia efectiva como el partido Libertad y Refundación (Libre), pero también el sistema se volvió más volátil (electores sin adscripción partidaria dura y electores desafectos con los partidos políticos), desde esta volatilidad surgen y desaparecen partidos políticos, como el Partido Anticorrupción (PAC). Desde esta perspectiva, diferentes sectores políticos y sociales, insisten en la necesidad de la segunda vuelta, para que el presidente de la república no sea un presidente de minorías.
En síntesis, desde un horizonte ideal para la democratización político-electoral de la sociedad hondureña y del ajuste de las reglas de juego (sistema electoral) o una nueva realidad política (cambios en el sistema de partidos políticos), las reformas políticas necesarias en la sociedad hondureña son las siguientes:
La primera reforma. Organismo electoral des-partidarizado, independiente y autónomo. La necesidad de la reforma surge porque a pesar de que el Tribunal Supremo Electoral (TSE) es legalmente un organismo electoral dirigido por magistrados independientes, según la ley, ha funcionado de acuerdo a los intereses del partido en el gobierno, y de manera general de acuerdo a los intereses del bipartidismo tradicional. La aspiración es contar con un organismo que organice y dirija las elecciones de manera autónoma e independiente, garantizando el derecho a elegir y ser electo a todos los ciudadanos y ciudadanas sin ningún tipo de manipulación partidaria. De igual manera, se aspira a contar con un censo totalmente depurado y confiable. También se aspira en este tema a separar las funciones de administración del proceso electoral, con las funciones de ejercicio de la justicia electoral.
La segunda reforma. Registro Nacional de las Personas (RNP) profesional, moderno y des-partidarizado. El RNP ha sido una entidad pública politizada integrada por representantes de los partidos políticos , lo que da lugar a que su personal se elija por su condición de activista político y no por sus competencias técnicas como lo establece la ley. Durante procesos electorales tiene lugar una abierta manipulación en la producción, solicitud y entrega de las tarjetas de identidad, frecuentemente extraídas en lotes por parte de miembros de los partidos políticos. Durante los procesos electorales los partidos políticos de la oposición denuncian el uso del RNP para cometer una serie de irregularidades y fraude electoral, como el traslado de votantes a otros domicilios, para favorecer a candidatos de determinado partido políticos u afectar a candidatos de otros partidos políticos.
En el Registro Nacional de las Personas está la responsabilidad de elaborar una nueva tarjeta de identidad para todos los hondureños y hondureñas; así como, la elaboración de nuevo censo electoral. El Censo Nacional Electoral tiene deficiencias y alteraciones que repercuten significativamente en los resultados electorales. En los últimos procesos electorales no se ha realizado ningún intento sistemático para limpiar el registro y existe el consenso generalizado de que, actualmente, un 30% de los electores registrados son personas fallecidas o emigrantes.
Esta estimación se basa en cálculos sobre el número de hondureños que viven en el extranjero, unos 1,2 millones de ellos solo en Estados Unidos. Por lo que respecta a los fallecidos, el RNP calcula que en torno al 30% de los decesos no se registran[4]. También existen casos de ciudadanos eliminados arbitrariamente del censo, declarados fallecidos o a los que se les había hecho un traslado de domicilio no solicitado.
La tercera reforma. Ciudadanización de las Mesas Electorales Receptoras (MER). En los procesos electorales de 2013 y de 2017 se denunció y documentó con evidencias la compra-venta de credenciales de los representantes en las MER. A través de este mecanismo algunos partidos políticos aumentaron ilícitamente su representación en las mesas y manipularon los resultados electorales en algunas MER. En la actualidad las MER son manejadas por representantes de los partidos políticos, y la ciudadanización que se propone implica su integración por ciudadanos y ciudadanas elegidos al azar, en base a criterios como género, escolaridad y otros más consensuados entre los partidos políticos que aseguraren credibilidad y transparencia.
La cuarta reforma. La segunda vuelta electoral o ballotage. Debido a que se ha transformado el sistema de partidos políticos, cambiando de un modelo bipartidista a uno más abierto, la elección del Presidente (a) con mayoría simple da lugar a que sea elegido por un porcentaje mucho menor a los que no votaron a su favor produciendo un problema de legitimidad de origen. La propuesta es que se apruebe la segunda vuelta cuando ninguno de los candidatos o candidatas en la papeleta presidencial no obtengan el cincuenta por ciento (50%) más un voto. En la segunda vuelta únicamente participarían los dos candidatos o candidatas más votados/as.
Estas son cuatro de las reformas político-electorales principales, que han estado en la opinión pública a través de los diferentes espacios mediáticos. Otros temas fundamentales para la democracia no tienen fuerza en el interés de los partidos políticos y de los diferentes sectores sociales, como la transparencia y rendición de cuentas de los partidos políticos y sus campañas. Esto es muy importante, porque los candidatos oficialistas, del partido en el gobierno, se benefician en las campañas del uso de los recursos públicos, de la propaganda institucional oficial y de las cadenas nacionales. En este tema también hay que llamar la atención sobre la llamada Ley de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización a los partidos políticos y candidatos (conocida como Ley de política limpia) y su Unidad de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización, que hasta el momento no tiene resultados relevantes.
Otro tema que no está en discusión en el escenario público nacional es la regulación de las campañas políticas en los medios de comunicación para garantizar la equidad entre los partidos políticos en la competencia político electoral. Los medios de comunicación, de acuerdo a sus intereses y a sus candidatos de preferencia, desarrollan una cobertura parcializada de las campañas electorales y dan tarifas distintas en los espacios publicitarios, favoreciendo a los partidos y candidatos afines a sus intereses. Es necesario, introducir medidas que garanticen una cobertura equitativa del contenido informativo en los medios de comunicación electrónicos públicos y privados durante la campaña electoral.
A los dos temas anteriores hay que agregar, que tampoco se encuentran en discusión reformas para garantizar la participación política de sectores excluidos de las esferas de representación y gobierno como las mujeres, indígenas y jóvenes, entre otros.
II. La reelección: ¿quién abre la caja de pandora?
La necesidad de reformas electorales está planteada en el país desde hace varios años, pero cobraron más vigencia y urgencia después del golpe de Estado del 28 de junio de 2009. A partir de las elecciones de 2017 se agregó una mayor complejidad a las reformas político-electorales que requiere el país, ya que la Sala de lo Constitucional resolvió a favor de la reelección en la presidencia de la república. Así se impuso una reelección ilegal e ilegítima sin pasar por el Congreso Nacional de la república y sin ningún tipo de consulta popular. La reelección se materializó a través de un fraude electoral, hecho que problematizó aún más el tema. Honduras políticamente vive la paradoja de tener un presidente con un segundo periodo presidencial de facto, pero con una reelección que sigue estando prohibida en la Constitución de la república.
Cuando los partidos políticos han abordado el tema de la reelección se mueven en tres propuestas y lógicas diferentes. El Partido Nacional, aspira a que la misma sea reglamentada para precisar que será por una única vez, ya sea en forma continua o alterna. Salvador Nasralla, excandidato presidencial de la Alianza de Oposición Contra la Dictadura y Luis Zelaya excandidato presidencial y presidente del Consejo Central Ejecutivo del Partido Liberal (CCEPL), coinciden en demandar la realización de un plebiscito para que el pueblo hondureño apruebe o no la reelección presidencial. El partido Libertad y Refundación (Libre) rechaza la reelección ilegal, ilegítima y fraudulenta, están de acuerdo con un plebiscito, pero su énfasis es la instalación de una Asamblea Nacional Constituyente (ANC) para elaborar una nueva Constitución de la República.
Desde la perspectiva de la democracia, de la claridad de las reglas del juego de la competencia política y de la búsqueda de una gobernabilidad democrática sostenible es impensable que no se aborde el tema de la reelección en las reformas político-electorales. Sin embargo, es un tema que no se está abordando con la seriedad, profundidad y responsabilidad política que lo amerita. Si este tema no se aborda y resuelve, quedará como un factor generador de polarización política en el país, y abierto que quienes lleguen a la presidencia de la república busquen controlar y manipular las instituciones para quedarse en el poder, como ya sucedió con Juan Orlando Hernández.
La reelección es uno de los temas más polémicos en la sociedad hondureña, y parece que los que están en el control de la negociación de las reformas político-electorales, se están poniendo de acuerdo en no abrir la “caja de pandora” de la reelección.
III. La reconfiguración de las fuerzas políticas y el horizonte limitado de las reformas político-electorales
Como se ha dicho en líneas anteriores, el golpe de Estado del 28 de junio de 2009 abrió cambios importantes en el sistema de partidos políticos. Entre los cambios más relevantes está la emergencia de Libre como un partido con capacidad de competencia política efectiva, convirtiéndose en el competidor más importante frente al Partido Nacional, y el desplazamiento del Partido Liberal a una tercera fuerza política. Sin embargo, hasta el 2014, más o menos, el Partido Liberal continúo siendo el principal interlocutor y negociador ante el Partido Nacional, bajo la vieja modalidad del acuerdismo político tradicional. Pero este papel del Partido Liberal se ha ido debilitando poco a poco, y se ha profundizado con las contradicciones internas del Partido Liberal entre los polos Luis Zelaya-Mauricio Villeda versus Elvin Santos-Carlos Flores.
Lo novedoso es que Libre se ha movido a ocupar el papel de interlocutor y negociador principal frente al Partido Nacional. Este es un proceso que se ha ido construyendo de manera paulatina, empezó con la incorporación de un magistrado a fin a Libre en el Tribunal Superior de Cuentas (TSC), luego Libre incorporó uno de los tres comisionados en la Unidad de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización, avanzó en pactar e integrar la Junta Interventora del Registro Nacional de las Personas (RNP) y es uno de los principales negociadores de las reformas político-electorales. Este giro de Libre significa dejar a un lado, de alguna manera, la consigna de ¡fuera JOH! y fijar la mirada hacia las elecciones del 2021. ¿Qué costo electoral puede tener este giro de Libre? No es claro en este momento y no es el tema de este documento de análisis para intentar una respuesta.
Las propuestas de reformas político-electorales son amplias y provienen de diferentes fuentes, como: organizaciones de la sociedad civil, Diálogo Político Nacional, partidos políticos, Tribunal Supremo Electoral y Organización de Estados Americanos (OEA) a solicitud del Congreso Nacional, pero finalmente las mismas dependerán de los consensos, límites y vetos que impongan el Partido Nacional (tiene la mayor capacidad de veto), Libre (tiene una capacidad de veto importante) y el Partido Liberal (el polo Elvin Santos-Carlos Flores). Los intereses de estas tres fuerzas políticas están determinando los límites de las reformas político-electorales. ¿Cuál podría ser el alcance de las reformas político-electorales, de acuerdo a los intereses de estos partidos políticos? Ya están avanzadas las propuestas en torno a cambios relacionados con la modernización y profesionalización del Registro Nacional de las personas (nueva cédula de identidad y nuevo censo electoral), pero los partidos políticos mantendrán su influencia en los magistrados de dicho organismo y el personal técnico de la institución. En el caso del Tribunal Supremo Electoral (TSE) se perciben negociaciones para que Libre integre el organismo electoral, y es posible que se separen las funciones de administración electoral de las de justicia electoral. Ninguna de las tres fuerzas políticas que están determinando las reformas están interesados en la ciudadanización de las Mesas Electorales Receptoras (MER). Las MER seguirán estando bajo el control de los partidos políticos, lo más probable.
La segunda vuelta es asumida, por algunos actores de la sociedad civil y del sector empresarial, como necesaria y fundamental para estabilidad política del país. Pero es una reforma que no acepta el Partido Nacional, porque cree en el mito de que puede seguir en el gobierno ante una oposición política fragmentada. Mientras que Libre en diferentes momentos ha insistido en la reforma de la segunda vuelta, pero su interés en esta reforma se está disipando, ya que la implosión del Partido Anticorrupción (PAC) y la crisis interna del Partido Liberal han fortalecido su capacidad de negociación frente al Partido Nacional. Además, Libre tiene la percepción de que puede ganar las elecciones de 2021 como partido político o en alianza con algunos partidos minoritarios. En esta línea es poco probable que la reforma de la segunda vuelta sea aprobada, a no ser que aumente la presión de algunos actores de la sociedad y los actores políticos que están negociando las reformas se abran ante esta demanda.
En conclusión, en el horizonte político electoral
no se visualizan reformas democráticas profundas que implica que los partidos
políticos estén dispuestos a “sacar las manos”, y sobre todo perder el
control, de organismos como el Tribunal
Supremo Electoral (TSE) y el Registro Nacional de las Personas (RNP) y construir
reglas necesarias para la democratización del país, sin que le de ventaja a un
partido en particular en lo inmediato. Las reformas político-electorales que se
visualizan serán limitadas, a la medida de la nueva reconfiguración partidaria, pero también a la
medida del viejo comportamiento político electoral, que no desaparece de manera
automática por el hecho de que emerjan nuevas fuerzas políticas.
[1] Existe un régimen político democrático cuando: “Los ciudadanos/as tienen derecho sancionado y respaldado legalmente de participar en elecciones limpias que deciden, por medio de competencia entre partidos políticos u organizaciones equivalentes, quienes ocuparán los cargos gubernamentales más altos en (al menos) el nivel nacional, e intentar, si así lo desearen, ser electos/as para esos cargos, y disfrutan, durante y entre dichas elecciones, de libertades políticas concomitantes, también sancionadas y respaldadas legalmente”. (Guillermo O´Donnell. Democracia, agencia y estado. Teoría con intención comparativa, Editorial Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010, Página 43).
[2] Las elecciones son decisivas cuando se cumplen tres condiciones: una, quienes resulten ganadores pueden asumir los cargos que les corresponden. Dos, los funcionarios electos pueden tomar las decisiones que les competen. Y tres, que los funcionarios electos puedan concluir sus mandatos de acuerdo a los marcos constitucionales.
[3] Las elecciones son inclusivas cuando el derecho a votar y a ser elegido se otorga a todos (as) los ciudadanos (as) del respectivo país. A las características anteriores de elecciones democráticas hay que agregar una más, cuando los partidos de gobierno pierden las elecciones, acatan los resultados y acompañan la transición de gobierno. También es parte de un régimen democrático, que las elecciones sean institucionales, lo cual significa que, prácticamente todos los actores, políticos o no, deben dar por sentado de que se seguirán realizando durante un futuro indeterminado, ya sea en fechas preestablecidas o en circunstancias preestablecidas. Para que los ciudadanos/as puedan participar de manera libre en las elecciones, se requiere que gocen de libertades civiles y políticas, como libertad de expresión, libertad de asociación y acceso a información significativa o relevante.
[4] Misión de Observación Electoral UE, Honduras 2013. Informe Final sobre las Elecciones Generales.
