Escrito por Francisco
Saravia, economista y analista senior del CESPAD
(Parte 1 de 3)
“Las verdaderas amistades se demuestran en el presupuesto”, reza un refrán mexicano haciendo alusión al beneficio que podían recibir las personas cercanas a quien tiene el manejo del dinero o las prebendas en sus manos. Eso también se aplica con el Presupuesto Nacional de un país. Al ser una herramienta fiscal y de planeación, la forma en que se orientan los recursos presupuestarios refleja las verdaderas prioridades de un gobierno y las orientaciones de su política pública, más allá de lo que puedan ofrecer los discursos oficiales y las proclamas de política pública.
El uso y destino del presupuesto también muestra si este instrumento financiero está fundamentado en un sentido de planeación o, por el contrario, es presa de la espontaneidad en su gestión. Finalmente, la forma en que se gestiona un presupuesto público refleja si un gobierno en su gestión apunta al desarrollo nacional o naufraga en su búsqueda, arrojando indicadores cada vez más precarios.
En tres artículos correlativos, este trabajo plantea y muestra, a través de datos fundamentados, que el presupuesto público en Honduras está orientado —quizás de manera ingenua, pero de cualquier forma perversa— a gastos que no resuelven los problemas urgentes y estructurales de la población, por lo cual el presupuesto NO ES AMIGABLE con las necesidades de la población. En otras palabras, el gasto social[1] NO es una prioridad para el gobierno.
En razón de ello, el Presupuesto no tiene un horizonte planeado, sino que se conduce por urgencias inmediatistas que señalan la falta de un Plan o Visión de país, más allá de que éstos existan en decretos y disposiciones y textos que se lucen desde los portales virtuales y en los eventos palaciegos.
Por último, esta característica de la gestión actual de gobierno, que coincide con los 10 años desde el golpe de Estado, deja en evidencia que el desarrollo del país sigue envuelto en densos y oscuros nubarrones. Los indicadores que se muestran en los capítulos finales, dejan entrever que, lejos de disminuir, los problemas sociales y políticos tienden a agudizarse y, en esa medida, la población hondureña se aleja de los ideales de pertenencia, valoración de la democracia y (en un atisbo al actual fenómeno que sacude al país), incrementa su deseo de emigrar del país.
En este primer artículo, se aborda la forma en que se prioriza el presupuesto nacional. Un segundo artículo muestra la característica de la gestión del presupuesto a partir de estas prioridades y cuáles son sus resultados, medidos a través de indicadores seleccionados. Finalmente, el tercer artículo realiza una comparación entre la gestión y resultado de la gestión presupuestaria de Honduras con otros países, especialmente centroamericanos, para tratar de relevar la coherencia de este modelo de gestión.
1. ¿Dónde están los “amigos” en el Presupuesto Nacional?
1.1. ¿A dónde van los recursos generados del producto e ingreso nacionales?
Hay
un fuerte consenso en los continuos estudios y opiniones devenidos del análisis
del presupuesto nacional, que dos son los temas prioritarios para el gobierno: la
deuda pública y el gasto militar, y que, en el polo contrario, “el pariente
pobre” no invitado a la mesa es el gasto social. Ciertamente, al revisar los
distintos rubros que componen el presupuesto nacional, encontramos que
únicamente la Deuda Pública y el Gasto Militar, son los dos rubros que han
mantenido un ritmo de crecimiento ininterrumpido en sus asignaciones presupuestarias.
Y esta valoración no se hace considerando solo en montos de asignación, sino
más bien considerando su relación con el Presupuesto Nacional o con el producto
nacional o Producto Interno Bruto (PIB)[2].
Gráfico 1.
El gráfico 1 muestra que a partir de 2009 se destina un menor porcentaje de recursos del Producto Nacional al gasto social (es decir, una pérdida de 3 puntos porcentuales: de 12.2 puntos en ese año, cayó a 9.2 puntos porcentuales en 2016). En palabras simples, cada vez se invierte proporcionalmente menos en políticas, programas y proyectos para atender problemas básicos de los hondureños.
En cambio, a partir de 2007 se dedica mayor parte de ese producto nacional para pagar la deuda pública que contrae el Estado para poder cubrir sus gastos operativos, muchos de la cuales son parte del gasto social. El porcentaje de deuda respecto al PIB pasó de 17,4 en 2007, a 47.7% en 2017, esto es, un aumento de 30.3 puntos porcentuales. Por otra parte, este 47.7% está por encima de los valores recomendados por las instituciones financieras internacionales.
Veamos ahora al gasto militar.
Gráfico 2.
Aunque en una escala menor que en el gráfico anterior, el gasto militar también ha crecido como porcentaje del producto nacional, contrario al gasto social. El gasto en Defensa pasó de representar menos del 1% del PIB (0.7%) a equivaler al 1.6%, lo que nos dice que duplicó su participación en el pastel presupuestario.
1.2. La importancia de la Deuda Pública en el presupuesto
Al analizar más en detalle la deuda pública, puede verse que sus montos dentro del presupuesto crecen de modo sostenible en el tiempo, mientras los gastos sociales más importantes (en este caso, Salud y Educación) tienen a estancarse o a crecer muy poco. En el gráfico 3, a continuación, podemos observar cómo la Deuda Pública es mayor al gasto en educación y salud, considerados individualmente.
Gráfico 3.
Además, el grado de inclinación de las líneas nos dice que mientras el gasto en educación crece muy poco y el de salud prácticamente se ha estancado (no aumenta en el tiempo), el gasto en Deuda Pública tiene un crecimiento más dinámico. En otras palabras, cada vez se ensancha más la brecha entre la deuda pública y estos dos rubros, los más importantes del gasto social.
Esta tendencia es tan pronunciada, que al considerar conjuntamente los presupuestos de Salud y Educación, según el gráfico 4, se observa que la Deuda Pública es cada vez más próxima a dicho monto. En el presupuesto para 2019, la deuda pública representa el 86% del gasto conjunto en Educación y Salud, cuando en 2016 era el 76%.[3]
Gráfico 4.
Con estos datos, el presupuesto de deuda pública pasó de representar el 76% del gasto conjunto en educación y salud en 2016, al 86% para este año (2019). Esto equivale a 10 puntos porcentuales entre esos 4 años.
En la comparación con el presupuesto del gabinete social, esos porcentajes en el mismo período de tiempo son de 66% en 2016 y 71% en 2019, lo cual equivale a 5 puntos porcentuales.
1.3. El país gasta más en Seguridad y Defensa que en Salud y se acerca al presupuesto de Educación
El desmedido crecimiento del gasto militar no se da solo, sino en un contexto de sobredimensionamiento del gasto en justicia y seguridad, con una militarización de la última. Y como en el decir de los economistas, “no hay almuerzo gratis”, el incremento consecutivo del presupuesto de estos rubros se da a costa de los rubros que componen el gasto social: salud y educación y, de manera general, el presupuesto del Gabinete Social.
En el siguiente gráfico (gráfico no. 5) se muestra la comparación en la relación entre el presupuesto de seguridad y defensa respecto a los rubros de gastos social (en el lado derecho del gráfico) y, en el otro lado, la comparación con todo el sector de justicia, seguridad y defensa.
Gráfico 5.
La comparación expuesta, nos dice que:
- El gasto en seguridad y defensa supera a partir de 2017, al presupuesto del Ministerio de Salud, en tanto para 2019 representa un poco más de la mitad del presupuesto de Educación (54%).
- El gasto en seguridad, defensa y justicia, que en 2015 ya era igual al gasto en salud, ahora equivales al 144%. Es decir, es mayor en casi la mitad al de salud, y equivale al 72% del presupuesto de educación.
Los datos mostrados no dejan lugar a dudas de que en la última década, coincidentemente con la coyuntura que se instaló a partir del golpe de Estado de 2009, la gestión presupuestaria ha cambiado. Cada vez más, el presupuesto destinado a satisfacer el gasto social representa una menor parte del Presupuesto Nacional, y su lugar es cubierto, en medida creciente, por el pago de la deuda pública y el gasto militar. Sin duda, se trata de un cambio de prioridades que tiene y tendrá repercusiones en la gestión misma y en los resultados e impactos sobre el desarrollo del país y las expectativas ciudadanas.
BIBLIOGRAFÍA
Banco Mundial Databank (2018). Recuperado de http:// https://datos.bancomundial.org/indicador/MS.MIL.XPND.GD.ZS
CEPALSTAT (2016). Recuperado de http:// http://interwp.cepal.org/-sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idIndicador=1240&idioma=e
CEPAL-Naciones Unidas (2016). Portal de inversión social en América Latina y el Caribe. Recuperado en http://. https://observatoriosocial.cepal.org/inversion/es/-indicador/gasto-social
CESPAD (2019). Presupuesto 2019: pequeñas conquistas para las mujeres, en un gasto que sigue marcando prioridad para el gasto militar y la deuda pública. Tegucigalpa.
Donadio, Marcela (2016). Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina y Caribe: edición 2016. 1ª ed. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. RESDAL, 2016.
Martínez, Rodrigo y Paz, María (2010). Gasto social: modelo de medición y análisis para América Latina y el Caribe. CEPAL-GTZ. Serie Manuales No. 65. Santiago de Chile.
Membreño, Juan José y Medina, Abelardo (2016). La sostenibilidad de la deuda pública de los países de Centroamérica. Boletín de Estudios Fiscales No. 19, Centroamérica, agosto de 2016. ICEFI.
[1] Se define como gasto social el “monto de recursos destinados al financiamiento de los planes, programas y proyectos que tienen por objetivo generar un impacto positivo en algún problema social” (Martínez y Paz: 2010, Pag.35). Como hacemos referencia al gasto público social, consideramos conforme a CEPAL, los gastos involucrados en las siguientes seis funciones desde el gobierno: 1) Protección social, 2) Educación, 3) Salud, 4) Vivienda y servicios comunitarios, 5) Actividades recreativas, cultura y religión, 6) Protección del medio ambiente” (CEPAL, Naciones Unidas: 2016).
[2] Vale insistir en esta proporcionalidad respecto al PIB o el Presupuesto, porque sin duda cada año el presupuesto de cada entidad o rubro generalmente aumenta, pero este incremento no necesariamente implica que su importancia dentro del presupuesto o en relación al producto nacional crece. Tampoco implica que su capacidad adquisitiva crece, porque puede suceder que el crecimiento de los precios anule o reduzca esa capacidad (esto es lo que en economía se conoce como precios reales).
[3] Para más detalle, véase el informe de CESPAD (2019).
