Por: Helen Montoya, analista del CESPAD
El origen de financiamiento en las campañas políticas ha sido una especie de “talón de Aquiles”, en los procesos de elección de cargos públicos en Honduras. Aunque hay leyes existen muchos vacíos en las normativas, lo que ha permitido a muchos candidatos obtener financiamiento que, de acuerdo con denuncias y hechos concretos, está reñido con la ley. En las elecciones generales 2021, ¿será diferente el panorama?
Tiziano Breda es analista para Centroamérica de Crisis Group y encuentra en ese tema y en el contexto hondureño, un “pecado de origen” porque dice que las tres fuerzas políticas más importantes de Honduras, “el Partido Nacional, Partido Liberal y Partido Libertad y Refundación (Libre), han sido implicados en el financiamiento ilícito…”. Por eso, los pocos avances en la materia no abonan a fortalecer el seguimiento de las formas de financiar a los partidos políticos.
A partir de las fraudulentas elecciones de 2017, se han venido cambiando las reglamentaciones, con el fin de lograrse un mayor control sobre el financiamiento lícito e ilícito, un tema que ha contado con la presión de la sociedad hondureña y, en su momento, de la extinta Misión de Apoyo Contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH), que concluyó su mandato el 19 de enero del 2020.
De hecho, para Juan Jiménez Mayor, ex jefe de esa Misión, el problema de financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales, trastoca el escenario político y ha generado situaciones muy cuestionables. Dice, a manera de crítica, que debería impedirse que los candidatos a la presidencia de la República se defiendan con argumentos simplistas, indicando que “no tenían conocimiento de dónde venía el dinero, o en casos extremos se excusen argumentando que en la política no se pregunta de dónde viene el dinero”. Y eso es precisamente lo que habrá que preguntarse, agrega, “de dónde procede el dinero para establecer que sea lícito”.
Estado mafioso
La penetración del narcotráfico en el financiamiento de campañas no es algo nuevo y cada vez más, coopta las estructuras políticas y gubernamentales del país, según se ha conocido con los juicios en la Corte del Distrito Sur de New York, de personajes políticos, barones de la droga y funcionarios públicos vinculados con la narcoactividad en Honduras.
Héctor Silva Avalos, investigador asociado del Centro de Estudios Latinoamericanos de American University en Washington, es enfático al referirse a Honduras, diciendo que “no es que es un narcoestado; está muy cerca. Pero si es un Estado mafioso porque todas sus estructuras políticas de una manera u otra están vinculadas al crimen organizado, tanto así que se ha adaptado todo el sistema para favorecer la impunidad del crimen organizado”.
Es el primer país donde un alcalde, afirma Silva Avalós, un narcotraficante, se convirtió en alcalde y que de esa forma lograba manejar y controlaba el territorio ya que el “poder político de su pueblo era la llave para tener mucho más control del territorio porque en el tema narcotráfico es clave controlar el territorio, es clave dominar la tierra”. Este es referencia a Alexander Ardón
El intento por contar con una política menos sucia
En el Decreto No. 137-2016 “Ley de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización a Partidos Políticos y Candidatos” que fue impulsado por la MACCIH, también conocida como “Ley de política limpia”, se encuentran reflejado en el Título II “Del financiamiento público y privado”, capítulo II “Financiamiento público” y capítulo III “Financiamiento privado”, los mecanismos que se prevén para el financiamiento que pueden recibir los partidos políticos para sus elecciones primarias y luego para la campaña electoral general.
El propósito era que Honduras tuviera los mecanismos adecuados de fiscalización sobre la forma en que se obtiene el financiamiento de partidos políticos y candidatos, así como el control de los gastos. Por ello, la Ley de Política Limpia buscaba, por lo menos en su intencionalidad original impulsada por la MACCIH, que la política no estubiera contaminada por fondos ilegales o recursos ilegales que llegaran a ensuciar la política.
La Ley se crea también con el objetivo de tratar de llenar un gran vacío existente en las normativas electorales, relacionadas con la efectiva regulación de la financiación política en las campañas electorales lícita e ilícita en el país. Sin embargo, la Ley fue distorsionada por el Congreso Nacional con modificaciones realizadas con el fin de que muchas de sus funciones fueran rebajadas o desaparecidas ya que tenía herramientas que afectaban a muchos de sus miembros y los partidos políticos más influyentes del país.
Es así como la Ley de Política Limpia, nace en un contexto marcado por los retrasos, manipulaciones y cambios a aspectos de su articulado, con lo que la elite política dominante y mayoritaria en el Congreso Nacional, logra evitar que la Ley tenga las herramientas necesarias para asegurar la transparencia del financiamiento político, la fiscalización y rendición de cuentas.
Pero Javier Franco, uno de los tres comisionados de la Unidad de Política Limpia, es más optimista con el tema. Dice que los nuevos mecanismos que implementará el Consejo Nacional Electoral, CNE, constituyen la garantía de un proceso electoral 2021 diferente a los anteriores, al referirse, precisamente, al papel que jugará la Ley de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización a Partidos Políticos y Candidatos y la Unidad de Política Limpia.
Huérfana sin la misión
German Espinal, también es comisionado de la (UPL). En la participación que tuvo en un evento con el CESPAD, en el 2020, dijo que, con la salida de la MACCIH, la unidad ha quedado huérfana.
«Es un proyecto que tenía la autoría y el acompañamiento técnico de la MACCIH, de alguna manera la unidad ha quedado sola, nada más con el entusiasmo de los comisionados, pero la Ley requiere actualizarse y reformas urgentes. No hay tecnología que requieren los procesos electorales sobre todo en estos países, donde la ética está ausente”, afirmó.
En el artículo 6 de la Ley de Política Limpia, se estableció la creación de la Unidad de Financiamiento, Transparencia y fiscalización, también conocida como la Unidad de Política Limpia (UPL), de la que Franco y Espinal son parte. Esa Unidad, tiene como objeto el “cumplimiento de la Ley de Financiamiento, Transparencia, Fiscalización a Partidos Políticos y Candidatos, en todo lo relativo al control, supervisión y rendición de cuentas del financiamiento público y privado que administran los Partidos Políticos, Alianzas entre Partidos Políticos, Candidaturas Independientes, Candidatas y Candidatos”.
Pero, en las elecciones generales del 2017, según un estudio del CESPAD, “la UPL careció de capacidad institucional instalada no sólo para operar administrativamente, sino para cumplir con las atribuciones que manda el artículo diez de la Ley de Política Limpia”.
La UPL dejó por fuera como fuentes ilícitas, según un documento de análisis del CESPAD, de enero de 2021, denominado Valoración ciudadana del papel de la Unidad de Política Limpia en las Elecciones Generales de 2017: las “empresas con contratos concesionarios con el Estado. Situación que en el fondo facilita la cooptación de los partidos políticos, el Estado y sus políticas públicas en función del interés corporativo-privado”.
Además, hay que tomar en cuenta lo expresado por Salvador Romero Ballivián, ex asesor de la MACCIH, en una conferencia durante la presentación del Informe de Gestión “Avances y Desafíos” 2017-2018 de la Unidad de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización a Partidos Políticos y Candidatos, realizada el 18 de septiembre de 2018. En ese evento, sostuvo que la unidad tiene un papel clave, pero no es el único actor que debe participar en el control. «El tema del financiamiento es un tema demasiado grande para que todo caiga únicamente sobre los hombros de la Unidad”.
La UPL está coordinada por tres funcionarios pertenecientes a los partidos más grandes del país, Partido Nacional, Partido Liberal y Partido Libertad y Refundación (Libre), representación que no asegura la autonomía deseada del sistema de partidos. En todo caso, lo que se esperaría, de acuerdo con las mejores prácticas internacionales, es que asuman el cumplimiento de su mandato y tomen distancia de los particulares intereses partidarios. Hasta el momento no ha sido la tendencia que se espera para tener una Unidad autónoma y que trabaje en pro de tener unas elecciones transparentes.
Inteligencia financiera, la indicada para rastrear dinero sucio
En el artículo 3, “Autoridades competentes”, se indica que la Unidad de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización, está conformada por el Tribunal Superior de Cuentas (TSC), Ministerio Público, Comisión Nacional de Bancos y Seguros (CNBS), Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas, Administración Tributaria y Aduanera y la Comisión Interinstitucional para la Prevención de Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo.
Esas “autoridades competentes”, en su conjunto, integran el Sistema de Inteligencia Financiera para el combate al financiamiento de los sujetos obligados mediante dinero incierto de procedencia ilícita o no. Franco agrega que ese artículo instaura las autoridades competentes que, conforme a la Ley, están obligadas a cooperar con la Unidad para el debido cumplimiento de sus funciones. «Están obligadas a cooperar todas las que en su conjunto integran el Sistema de Inteligencia Financiera”.
Hasta el día de hoy, sin embargo, la institucionalidad establecida para el funcionamiento del Sistema de Inteligencia financiera no ha dado algún resultado tangible. La falta de funcionamiento del Sistema dificulta y hace imposible el control sobre el financiamiento ilícito. Es decir, se percibe una clara falta de voluntad política de los poderes del Estado, las instituciones públicas y privadas para que, en realidad, se conforme el grupo de trabajo y se realicen las coordinaciones necesarias para que la Unidad de Inteligencia Financiera, única garantía para seguir la pista al dinero ilícito en las campañas electorales, realice la labor encomendada.
Al respecto, Asís Castellanos, analista del CESPAD, argumenta que la Unidad carece de capacidad logística institucional y del debido alcance procedimental administrativo que lo faculte para desarrollar pesquisa de sujetos obligados que presenten indicios de operaciones financieras sospechosas. «En tal escenario, no hay condiciones para aseverar que no existieron operaciones financieras sospechosas durante el proceso electoral anterior”.
Los techos en la financiación de partidos políticos
De acuerdo con la Ley de Política Limpia, el proceso de elecciones de 2017 contó, por primera vez en la historia, con techos fijos máximos de financiamiento para las campañas de los partidos políticos inscritos formalmente.
Esas cifras corresponden, según el artículo 15 de la Ley “para el caso del presidente y los Designados presidenciales, se multiplica el número total de ciudadanos registrados en el Censo Nacional Electoral, por el doble del costo por voto actualizado por el TSE. En el caso de diputados se multiplica el número total de ciudadanos registrados en el Censo Departamental Electoral por el doble del costo por voto actualizado por el TSE. En el caso de Corporaciones municipales se tomará el número de electores en el municipio que se trate, multiplicado por el doble del costo por voto”.
A partir de esas definiciones de la Ley, el extinto TSE y el nuevo CNE calculan los límites de gastos (deuda política) para cada una de las elecciones que se llevan a cabo. El costo del voto para las elecciones generales de 2021 está estimado en 43.75 lempiras, mientras que en 2017 tuvo un valor de 39 lempiras.
Asimismo, el artículo 17 indica que: “Los partidos políticos tienen derecho a recibir financiamiento público para el sostenimiento de actividades tales como: Fortalecimiento institucional, Capacitación política permanente, Fomento al liderazgo de mujeres, y, Fomento al liderazgo de la juventud”.
El monto del financiamiento debe ser equivalente al 10% de la deuda política que cada Partido Político, con representación en el Congreso Nacional, hubieren obtenido en las últimas elecciones generales, así como el dos por ciento (2%) del total de los votos válidos, tomando como base el nivel electivo de mayor votación en dichas elecciones”.
En las elecciones de 2017 el Tribunal Supremo Electoral (TSE) por medio del Acuerdo No. 007-2017 “límites gastos de campaña elecciones generales 2017”, estableció la cantidad de 469.6 millones lempiras en las elecciones, para las candidaturas presidenciales.
En las elecciones primarias que se llevaron a cabo en marzo de 2021, el Consejo Nacional Electoral (CNE), por medio del Acuerdo 04-2021, dispuso de un monto máximo de campaña electoral de 544.271 millones lempiras, siempre a nivel presidencial. Y para los candidatos presidenciales de noviembre, por medio del Acuerdo No. 12-2021, el Consejo Nacional Electoral aprobó un techo máximo de gastos de 393.6 millones de lempiras.
Según Franco, “si se compara el gasto del 2017 con el del 2021, han bajado un 45 por ciento el gasto de campaña, después de la depuración del censo electoral los techos de gasto de campaña presidencial bajaron unos 390 millones”.
En el marco de las atribuciones de la UPL, se establece en los artículos 56, 58 y 60, que cuenta con la facultad de sancionar a los Partidos Políticos y sus candidatos; Candidaturas independientes, Movimientos internos y Alianzas, que no rindan sus informes financieros en los términos legales ya establecidos. «La UPL aplicó sanciones pecuniarias que van desde 25 hasta 100 salarios mínimos”.
Vacíos importantes en la Ley
Desde el CESPAD analizamos con preocupación que aún siguen existiendo vacíos y problemáticas por resolver en el marco legal y normativo de los mecanismos de financiamiento a los partidos políticos en las campañas primarias y presidenciales, pese a que el marco normativo ha ido reformándose y a la creación de la Unidad de Política Limpia.
Sin embargo, la penetración del narcotráfico en los partidos políticos, visto como una de las mayores amenazas, es una especie de “modus vivendi” instaurado en esas estructuras. Por eso, para llegar a procesos electorales transparentes y que respondan a las demandas de las organizaciones sociales, que han venido impulsando estos cambios del entramado de la institucionalidad electoral y de la rendición de cuentas del financiamiento en campañas electorales, se necesita voluntad política para que funcione la institucionalidad creada y marcos jurídicos robustos que permitan vigilar y, sobre todo, sancionen o castiguen a quienes incurren en este tipo de prácticas que laceran la democracia.
La UPL ha sido, sin duda alguna, un avance significativo en la normativa electoral nacional, en la búsqueda de la efectividad y credibilidad de los procesos de elecciones. Pero, además, como se ha expresado en diferentes escritos del CESPAD, representa “un legado valioso de la agenda de reformas de la Misión de Apoyo contra la Corrupción en Impunidad (MACCIH), e indirectamente un logro de las movilizaciones ciudadanas del 2015 en contra de la corrupción y financiamiento ilícito de la política”.
A menos de tres meses de las elecciones generales 2021 en Honduras, la legislación sobre financiamiento electoral sigue siendo sumamente endeble y su normativa no tiene probabilidades de garantizar qué dinero es legal o ilegal.
Es por ello que insistimos, desde el CESPAD, en la necesidad de reformas urgentes para que, en conjunto con la Ley y Unidad de Política Limpia, se conviertan en las herramientas de seguimiento y fiscalización apartidario y autónomo que se necesita para que la población hondureña tenga procesos electorales efectivamente transparentes, competitivos y equitativos.
Por otro lado, se necesita dotar de las suficientes capacidades técnicas, administrativas y presupuestarias a la institucionalidad electoral, pero, para avanzar en esa dirección, es imprescindible que exista la voluntad política del Estado de Honduras, en su conjunto.
Este es un informe del CESPAD en el marco del proyecto de Monitoreo ciudadano de elecciones generales del 2021
