Por José A. Ochoa, analista del CESPAD
10 de diciembre de 2020
El presente artículo contiene elementos de análisis sobre la reforma que ha permitido la creación y la distinción de atribuciones del Consejo Nacional Electoral (CNE) y el Tribunal de Justicia Electoral (TJE) de Honduras. Uno de los principales retos que tendrán ambas instituciones será desligarse de la hegemonía que el Partido Nacional ha ejercido, en la última década, sobre toda la institucionalidad pública –incluida la electoral- y que ha contribuido a la falta de transparencia ni integridad en los últimos dos procesos electorales.
De cara al proceso electoral en ciernes, tanto el CNE como el TJE tendrán una significativa importancia para garantizar el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía, rescatar la debilitada credibilidad de las elecciones y, en suma, construir poco a poco una nueva cultura democrática en el país.
En tal sentido, surgen tres escenarios como posibles:
- Que el Partido Nacional siga controlando la institucionalidad electoral, estableciendo alianzas o cooptando -como ha venido haciendo eficazmente- a otras fuerzas políticas;
- Que exista un equilibrio de poder y un acuerdo de gobernanza electoral para garantizar, entre todos los actores políticos, elecciones confiables; o
- Que quienes representan a los otros dos partidos mayoritarios -hoy en oposición- se impongan ante la influencia del partido en el poder.
Sin embargo, a tenor de lo que ha venido sucediendo en los últimos meses en el marco de la pandemia, se puede prever que el Partido Nacional marcará en principio la pauta y que se necesitará no sólo de un nuevo marco normativo, sino la suma de esfuerzos de la oposición (especialmente de los partidos Liberal y Libre), que han sido incapaces de ponerse de acuerdo en 10 años a pesar de que la suma de sus diputaciones representa mayoría simple en el pleno legislativo.
El poder de bloqueo y de controlar la agenda legislativa que tiene el Partido Nacional explica, por ejemplo, situaciones como las siguientes:
- Las elecciones primarias e internas de marzo 2021 se realizarán sin una nueva Ley Electoral, cuya discusión legislativa ha iniciado casi a la par de la convocatoria hecha por el CNE y ahora temporalmente suspendida en la Cámara Legislativa.
- Autorización del Congreso de la República, a finales de noviembre de 2020, para que el CNE realice compras y contrataciones directas, es decir, «de emergencia» por el escaso tiempo que falta para las elecciones primarias, algo que pudo preverse con suficiente antelación y mayor transparencia.
- Un TJE sin recursos suficientes en 2020 para poner en marcha esta nueva institución, lo cual pone en riesgo su propia autonomía financiera (incluso sus espacios físicos y aspectos logísticos estén atados al CNE).
Las reformas institucionales
Para tener una mejor comprensión de por qué existe dos instituciones electorales, a continuación, se hará mención a ciertos acontecimientos que precedieron a su aprobación y luego se explicará, brevemente, la diferencia entre sus competencias.
A nivel mundial no hay un consenso ni, por decirlo llanamente, una fórmula mágica sobre cuál es la modalidad ideal para diseñar los organismos electorales, particularmente en relación a la justicia electoral, decantándose entre las opciones de agrupar o separar esta función y la de administrar elecciones, pasando por la modalidad de remitir la acción jurisdiccional electoral al Poder Judicial. Esto suele variar de acuerdo a las realidades de cada país, a la tradición normativa-institucional y a los propios acuerdos de los actores políticos, esto último es lo que más predomina en el caso hondureño.
No obstante, también es cierto que hay estándares internacionales e instrumentos ratificados por los Estados, que obligan a que éstos adopten las medidas necesarias para que la institucionalidad garantice, tutele y promueva el ejercicio de los derechos políticos y electorales de mujeres y hombres.
Así, para América Latina en general se puede mencionar que a partir del Pacto de Derechos Civiles y Políticos (1966), la Convención Americana de Derechos Humanos (1969) y diferentes resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se puede colegir la necesidad de que exista, primero, una tutela judicial efectiva para proteger los DDHH (incluyendo los político-electorales) y, segundo, las garantías orgánicas en materia electoral que coadyuven a una independencia del órgano jurisdiccional e imparcialidad en sus miembros para dictar justicia.
Tal aspiración, sin embargo, no ha sido alcanzada en Honduras desde el retorno a la democracia electoral en 1981 a la fecha, por más que se haya cambiado el nombre y las siglas (TNE o TSE) de la institución que ha organizado 10 elecciones e impartido, en teoría, justicia electoral. Tampoco hay evidencias de que las reformas contenidas en la vigente Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas (LEOP) hayan contribuido a mejorar la calidad de la representación ni, mucho menos, a tener procesos electorales con integridad, imparcialidad y que reflejen la voluntad del soberano. Entre esos cambios de bajo impacto se encuentra, por ejemplo, la elección de diputaciones bajo la fotografía en listas no bloqueadas, aparentemente más «democrática» pero que no ha impedido la existencia de Asambleas Legislativas mediocres y dependientes del Poder Ejecutivo.
A ello se ha sumado las constantes denuncias de irregularidades y manipulación de resultados cada 4 años en los distintos niveles de elección, especialmente en las diputaciones, pero también a nivel presidencial en 2013 y 2017. Esta percepción también fue compartida en los hallazgos de los informes de observación electoral internacional, tanto de la Unión Europea como de la Organización de Estados Americanos (OEA) publicados en 2018.
Todo ello ha obligado a que la sociedad civil y algunos sectores políticos –sobre todo de la oposición al presente régimen- presionen por un rediseño institucional y normativo. Por ejemplo, el Centro de Estudios para la Democracia (CESPAD) ha venido proponiendo, un paquete de nuevas reglas del juego en las elecciones hondureñas, complementarias entre sí, entre ellas contar con una institucionalidad que organice elecciones de forma autónoma e independiente y acceso a una justicia electoral oportuna e imparcial.
La crisis postelectoral de 2017-2018 constituyó un punto de quiebre para los tomadores de decisiones, derivando en que, finalmente, el Estado contratase a la OEA y recibiera un informe con la propuesta de dos organismos con atribuciones diferenciadas:
La propuesta general de reforma pretende sentar las bases de un modelo que genere confianza a la ciudadanía y otorgue seguridad y certeza a los actores políticos (…) se plantea la separación de las funciones administrativas, técnicas y logísticas, por un lado, y las jurisdiccionales por otro, en dos entidades distintas (…) Ambas instituciones reasumen la totalidad de las labores hasta ahora ejecutadas por el TSE, además de algunas suplementarias para fortalecer el nuevo modelo institucional.
El modelo de organismo electoral dividido busca asegurar un funcionamiento más eficaz de las tareas técnicas – administrativas y una aplicación más oportuna y definitiva de la justicia electoral, superando las limitaciones que se han identificado en los últimos procesos electorales.
De acuerdo a dicha propuesta, la justificación conceptual consiste en evitar que un solo organismo electoral sea “juez y parte” y que los asuntos o los conflictos electorales no se definan en una única instancia.
La diferencia entre los organismos electorales de Honduras queda resumida en uno de los considerandos del Decreto 71-2019, de la reforma constitucional que crea ambas instituciones, con la finalidad de separar las funciones administrativas, técnicas, logísticas –propias del CNE- de las funciones jurisdiccionales, adscritas al TJE.
Principales atribuciones del CNE y del TJE de acuerdo a reformas constitucionales y legislación conexa
| Consejo Nacional Electoral | Tribunal de Justicia Electoral | |
| Convocar, organizar, administrar y supervisar los procesos electorales y las consultas populares. | Garantizar el respeto y la observancia irrestricta de los derechos de los ciudadanos para elegir y ser electo; | |
| Regular la campaña, la propaganda, concentraciones, encuestas y voto en el exterior. | Ejercer la función jurisdiccional en materia electoral y establecer políticas para que sea pronta, completa, eficaz, imparcial y gratuita; | |
| Inscribir y cancelación de inscripción de los Partidos Políticos, sus autoridades y candidatos(as) a cargos de elección, alianzas y candidaturas independientes | Conocer y resolver recursos electorales derivados de las elecciones primarias y generales y consultas ciudadanas, una vez agotada la instancia administrativa en el CNE; | |
| Aprobar Estatutos de Partidos; Programas de Acción Política y Políticas de Equidad de Género | Dictar, en la esfera de su competencia, las providencias necesarias para que la administración de la Justicia Electoral sea eficaz, pronta y expedita. | |
| Aprobar el Cronograma Electoral y elaborar, depurar y publicar el Censo Nacional Electoral | Desarrollar tareas de formación, investigación, capacitación y difusión en la materia; | |
| Aprobar y velar por la ejecución de la paridad y la alternancia entre mujeres y hombres y del plan de atención a personas con discapacidad | Determinar mecanismos para garantizar la transparencia, el acceso a la información y la protección de los datos personales, en el ejercicio de la función judicial electoral. | |
| Practicar el escrutinio general definitivo con base a las actas de cierre de las Juntas Receptoras de Votos | Resolver recursos interpuestos contra resoluciones del CNE, impugnaciones y violaciones a derechos políticos-electorales de la ciudadanía | |
| Conocer y resolver acciones administrativas de nulidad de resultados electorales | Ordenar la realización del recuentro jurisdiccional total o parcial |
Para verlo de forma más gráfica, a partir de ahora podrán recurrir al TJE las candidatas y los candidatos a diputaciones que son desplazados ilegalmente en el conteo de votos después de las elecciones (como ha sido costumbre en el pasado).
Igual que el anterior TSE, el Consejo Electoral resolverá impugnaciones, pero los partidos y las personas que se sientan afectadas podrán recurrir después al TJE, como máxima instancia en materia de justicia electoral. Contra este tribunal cabrá el recurso de amparo, aunque la sociedad civil espera que ello no sea excusa para que la Corte Suprema tenga la última palabra para poner candidatos “de dedo”.
A forma de conclusión
- La nueva institucionalidad electoral en Honduras exige que los acuerdos políticos que la han posibilitado se traduzcan en la autonomía política, administrativa y financiera del CNE y TJE, así como la voluntad del partido gobernante de no bloquear más las reformas normativas e institucionales.
- La principal justificación para tener dos instituciones, en vez de un sólo Tribunal como antes, es separar las funciones administrativas, técnicas, logísticas de las funciones jurisdiccionales y evitar que una institución no sea “juez y parte” de sus propias resoluciones.
- Sin embargo, esta separación de funciones no es suficiente por sí misma y es necesario que sea acompañada por una serie de cambios en la cultura política (ciudadana y de los partidos), en los procedimientos de dichas instituciones y en la dotación de recursos humanos, materiales y económicos para sus fines.
- Las expectativas sociales van más allá de tener nuevas instituciones o tres partidos fuertes representados en las mismas, sino que esto permita, ante la desconfianza en los resultados electorales, la equidad de las campañas, el acceso a los medios de comunicación, la regulación del financiamiento de los partidos y, en el marco de la alternancia recientemente discutida en la Cámara Legislativa, el ejercicio pleno de los derechos políticos de las mujeres, así como de personas de pueblos originarios.
- La participación de organizaciones y redes de sociedad civil (con expertise en temas de democracia) será fundamental en términos de apoyo, colaboración, monitoreo ciudadano e incluso como defensa frente a presiones externas, que pueda tener la “nueva” institucionalidad electoral.
Nueva institucionalidad electoral – CESPAD2020
