Por Asís Castellanos, investigador del CESPAD
8 de septiembre del 2020
A casi cuatro años de la aprobación de la Ley de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización a Partidos Políticos y Candidatos(as), también conocida como Ley de Política Limpia, y la creación de la Unidad de Fiscalización, ¿en qué situación está el control del financiamiento ilícito de la política en Honduras? ¿Se está evitando que los dineros del narcotráfico, crimen organizado y la corrupción filtren la política? La Ley de Política Limpia entró en vigencia por primera vez en el proceso electoral general de 2017[1] y, en ese contexto político electoral, la Unidad estuvo adscrita al extinto y deslegitimado Tribunal Supremo Electoral (TSE).
Ante la población hondureña, en general, el proceso electoral de 2017, sin duda, fue el más debatido de la historia política reciente del país, no solo por los incuestionables indicios de fraude y la ilegalidad de la reelección presidencial, sino también por los reconocidos vínculos del narcotráfico con el financiamiento de la política[2]. En tal sentido, en los últimos años, casos de alto impacto han mostrado cómo el fenómeno del narco financiamiento y las narco campañas electorales operan en Honduras.
a) Proceso de formulación y aprobación de la Ley de Política Limpia
Hay que recordar que, en el 2016, el lento trabajo de la Comisión de Asuntos Electorales del Congreso Nacional (CN), bloqueó el acuerdo entre este ente y la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH), para aprobar la Ley de Política Limpia antes de septiembre de ese año. Después de su aprobación en octubre, el Poder Ejecutivo esperó tres meses para su sanción (17 de enero de 2017) y publicación en La Gaceta (18 de enero de 2017). Esto evitó asegurar la aplicación de la Ley de Política Limpia para las elecciones primarias de marzo de 2017.
Una vez publicado, dentro del propio parlamento, se denunció que el contenido original de la Ley de Política Limpia había sido modificado en su publicación, con el visto bueno del Coordinador de la División Político Electoral de la MACCIH. En el contexto de esta denuncia, el CN publicó, en marzo de 2017, una Fe de Errata enfocándose sólo en los artículos 24, 73 y 76, referentes a la prohibición de aportaciones, el inicio de funciones de la Unidad de Política Limpia y la fecha de entrada en vigencia de la Ley, respectivamente. Es más, con esta acción, incluso, estuvo en duda su aplicación para las elecciones generales de 2017.
Este fue el preámbulo del proceso de formulación y aprobación de esa ley. Y a pesar de su lento y conflictivo proceso de aprobación, esta ley también implicó avances en la normativa en materia de fiscalización del financiamiento público y privado de la política en Honduras, en comparación con lo laxo de la normativa de fiscalización del financiamiento político antes de 2017.
b) Avances y vacíos en la fiscalización del financiamiento político en las Elecciones Generales 2017
Antes de la Ley de Política Limpia, en este ámbito, el sistema de partidos disponía del Capítulo V, en la Ley Electoral y de Organizaciones Políticas (LEOP) de 2004, dedicado al “Patrimonio y régimen financiero de los partidos políticos”, en el que se establecían preceptos generales para regular la deuda política, la prohibición de aceptar fondos no autorizados, lo referente a las aportaciones privadas y otros aspectos, sin que existiera un régimen establecido de controles, sanciones y procedimientos[3].
Por ello, entre los avances más relevantes con la aprobación de la Ley de Política Limpia, podemos resumir los siguientes:
- La creación de un sistema de inteligencia financiera para el control y seguimiento del financiamiento político.
- La constitución de una Unidad de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización con la atribución de vigilar y controlar el financiamiento recibido por los partidos políticos.
- La obligación del registro de los aportes financieros, sean públicos o privados en cuentas bancarias diferenciadas.
- El establecimiento de límites para los gastos de campaña electoral.
- La determinación de los conceptos que pueden ser considerados y aceptados como gastos de campaña.
- La ampliación del financiamiento público para actividades específicas, incluyendo actividades de fortalecimiento institucional, capacitación política permanente, fomento del liderazgo de mujeres y de la juventud.
- La determinación de límites para el financiamiento privado.
- la prohibición de utilización en campañas electorales de los fondos del Estado.
- La definición de un régimen de sanciones a los partidos políticos y movimientos internos que se nieguen a presentar estados financieros e informes[4].
Sin embargo, han persistido problemas estructurales que no se resolvieron para el ciclo electoral general de 2017. Los vacíos de la Ley de Política Limpia consisten en, por lo menos, cuatro ámbitos clave. En primer lugar, la prohibición de las fuentes financieras ilícitas para tener la certeza en torno a quiénes pagan las campañas políticas y en función a qué intereses gobiernan los funcionarios y funcionarias electas. Segundo, la prohibición de fondos públicos. Tercero, la publicidad electoral y medios de comunicación. Cuarto, y no menos importante, los vacíos de la Ley en materia de transparencia y acceso a la información.
Cabe mencionar, por ejemplo, que el aún vigente Protocolo Especial de Protección de Denunciantes y de Sanciones por Denuncias Temerarias en su última disposición, artículo 20, apela al extinto convenio entre el Estado de Honduras y la Secretaria General de la Organización de Estados Americanos (OEA). El tercer artículo del convenio establecía la necesidad del acompañamiento de la Unidad de Política Limpia por parte de la MACCIH, con el propósito de desarrollar investigaciones conjuntas en materia de hechos de financiamiento ilegal[5].
c) Rol de la Unidad de Política Limpia en las Elecciones Generales 2017
La dinámica del sistema político hondureño, en relación con aspectos estructurales de la corrupción en el país, transciende el mandato de fiscalización de la Unidad. No obstante, los vacíos de la Ley de Política Limpia, además de los serios problemas presupuestarios, logísticos, de personal y de capacidad político institucional de la Unidad, en 2017, constriñeron su condición. Esto solo se explica como factores que, en el contexto del último proceso electoral general, limitaron de manera deliberada el alcance del mandato de fiscalización. Por eso, el rol de la Unidad de Política Limpia fue simbólico, con resultados concretos muy limitados, si vemos el contexto de influencia del narcotráfico en la política hondureña.
En el país, los vínculos entre el narcotráfico y la política son cada vez más de conocimiento público generalizado y han tenido cobertura mediática local e internacional. Por ejemplo, el narco financiamiento de la campaña electoral en el caso de “Tony” Hernández. En el juicio en Nueva York, narcotraficantes confesaron haber financiado la campaña de Juan Orlando Hernández Alvarado y la del ex presidente Lobo Sosa. Este hecho contradice los resultados de la Unidad de Política Limpia al afirmar que no detectaron narco financiamiento en la campaña electoral de 2017[6].
Por otra parte, en relación con las auditorías realizadas por la Unidad, este ente emitió 90 citaciones a candidatos y candidatas que presentaron informes irregulares durante el proceso de fiscalización, de los cuales desarrolló 60 audiencias de descargo, mientras que 30 casos fueron subsanados una vez los sujetos obligados presentaron la documentación y respaldos faltantes. La Unidad remitió cuatro casos al Ministerio Público (MP) y dos al Tribunal Superior de Cuentas (TSC). Sin embargo, a la fecha, se mantiene en secreto los nombres y las irregularidades de los casos remitidos; se ha señalado que el MP ya llevaba procesos previos contra las personas implicadas en los casos remitidos y que estos son casos relacionados a candidaturas populares a nivel legislativo y municipal[7].
A febrero del 2020, aún estaban pendientes las auditorías de candidatas y candidatos no electos. Y casi tres años después del proceso electoral de 2017, finalmente, la Unidad tuvo condiciones para ofrecer un estimado más realista del costo de la campaña electoral del proceso electoral general de 2017, que, según estimaciones, ascendió a más de 1000 millones de lempiras.
d) Ante este panorama, ¿cuáles son los grandes desafíos en la fiscalización del financiamiento político de cara al proceso electoral de 2021?
En enero del 2020, los comisionados de la Unidad de Política Limpia presentaron ante el Consejo Nacional Electoral (CNE) y el CN, un Proyecto de Ley para la Fiscalización del Financiamiento Político Electoral. En principio, esta nueva ley plantea la autonomía e independencia total, ya que estaría regida por un Consejo Nacional de Fiscalización Electoral (CONFIE); no estaría adscrita a la institucionalidad del CNE. Es decir, en el sistema de entes político electorales del país, el CONFIE sería una entidad con independencia financiera, jurídica y administrativa, con un nuevo régimen sancionatorio en su mandato de fiscalización del financiamiento político público y privado.
De este proyecto de ley, emanan propuestas alrededor de la ampliación de sanciones más rigurosas, así como de requisitos obligatorios que deben cumplir candidatas y candidatos a cargos de elección popular. Por ejemplo, incorpora sanciones para aquellos sujetos obligados que no soliciten autorización para el desarrollo de colectas populares y para los que no informen la cantidad recaudada.
También, entre otras, busca regular de forma diferenciada, según tipo de proceso electivo: (i) el financiamiento político privado de personas naturales o jurídicas; y (ii) los gastos de campaña y propaganda electoral y de las campañas de divulgación. Esta última es una nueva figura y definición, introducida en el proyecto de ley, que sería impulsada por Asociaciones Ciudadanas para Plebiscito y Referéndum.
En relación con el control del financiamiento privado, el proyecto de ley reintroduce el polémico numeral que prohíbe recibir aportaciones de empresas con concesiones con el Estado de Honduras, el cual fue omitido en la Ley de Política Limpia (Artículo 24, numeral 5).
“Aportaciones de ejecutivos, directivos o socios de empresas mercantiles que tengan concesiones con el Estado y las que explotan recursos naturales y juegos de azar o vinculadas con actividades mercantiles ilícitas; prohibición que es extensiva a empresas matrices, subsidiarias, sucursales y personas particulares;” (Proyecto de Ley, Artículo 75, numeral 4).
Reconociendo la importancia de este numeral, también consideramos que las reformas planteadas en el Proyecto de Ley para la Fiscalización del Financiamiento Político Electoral deben resolver, quizás, el nodo más crítico de su alcance: la transparencia y acceso ciudadano a la información. Este es un problema estructural no resuelto por la Ley de Política Limpia y que persiste en este proyecto de ley.
El proyecto de ley establece, en su artículo 105, que los informes financieros de los partidos políticos y la información que CONFIE genere en torno a los partidos deben estar disponibles al público en el Portal Único del Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública (IAIP). Sin embargo, de acuerdo a las disposiciones del IAIP, “se reserva la información de datos personales en cuanto a los aportantes y sus aportaciones a los sujetos obligados”. Esta disposición bloquea el derecho ciudadano de conocer: ¿quiénes financian las campañas electorales de los partidos políticos, candidatos y candidatas?, ¿qué intereses representan en el Estado?
La alta discrecionalidad del financiamiento de la política no solo contradice los estándares internacionales en materia de transparencia, sino también es una invitación abierta hacia sectores corporativos y empresariales privados y el crimen organizado, que tienen el único propósito de continuar saqueando los bienes públicos, a continuar financiando la política.
Descargar: Análisis – FinanciamientoCESPAD1
Notas y referencias
[1] En las Elecciones Generales 2017, participaron 30 mil 160 aspirantes para 3, 016 cargos de elección popular; 10 partidos políticos y 46 candidaturas independientes.
[2] Por ‘política’ se entendemos dos ámbitos clave de la relación dinero-política: (i) el ámbito referente a la financiación pública y privada y su vínculo con los procesos políticos electorales y (ii) la gestión y manejo de los fondos públicos destinados al ámbito de la política económica y social del gobierno.
[3] CESPAD, La Ley de Política Limpia, una evidencia del boicot de la élite hondureña a reformas electorales sustantivas (Tegucigalpa: FOPRIDEH-ASONOG-CESPAD, junio 2017) <http://cespad.org.hn/wp-content/uploads/2017/06/politica-limpia-2.pdf>.
[4] Contenido de los artículos 3, 6, 11, 14, 15, 16, 17, 23, 24 y 57 de la vigente Ley de Política Limpia.
[5] UFTF-TSE, Protocolo Especial de Protección de Denunciantes y de Sanciones Por Denuncias Temerarias, 2017 <http://utpoliticalimpia.hn/wp-content/uploads/2018/08/Protocolo_Denuncia_temeraria_UFTF.pdf>.
[6] Signy Fiallos, ‘La Ley de Política Limpia y el dinero prohibido que bulle en las campañas políticas en Honduras’, CESPAD, 7 enero 2020 <http://cespad.org.hn/2020/01/07/la-ley-de-politica-limpia-y-el-dinero-prohibido-que-bulle-en-las-campanas-politicas-en-honduras/>.
[7] Signy Fiallos, ‘Casi 43 millones de dólares, costó la campaña electoral 2017 en Honduras’, CESPAD, 24 febrero 2020 <http://cespad.org.hn/2020/02/24/casi-43-millones-de-dolares-costo-la-campana-electoral-2017-en-honduras/>.
