Autor: Mario Roberto Sorto Gallardo
Corrección de estilo: Claudia Mendoza
El Centro de Estudio para la Democracia (CESPAD), con el apoyo de Open Society Foundations (OSF), llevó a cabo una investigación documental y empírica durante el periodo de octubre de 2018 a junio de 2019 teniendo como enfoque la lucha contra la corrupción y la participación ciudadana en Honduras.
Esta investigación indaga sobre tres aspectos:
En una primera parte se muestra una descripción básica de las características del sistema político hondureño y las redes de corrupción en el país. El desarrollo de estos aspectos permite abordar la complejidad de la corrupción en el actual régimen político en Honduras.
En un siguiente apartado se pone de manifiesto el contexto nacional del combate a la corrupción en Honduras. Entre los temas desarrollados se incluyen los marcos jurídicos y políticas públicas para la participación ciudadana en la lucha contra la corrupción; las acciones ciudadanas e institucionales y, finalmente, el rol de la cooperación internacional y sus políticas regionales en Honduras.
La investigación indaga el vínculo entre las elites y la corrupción, una descripción de las instituciones estatales al servicio de las redes de corrupción y un abordaje de la relación entre la ciudadanía y la corrupción. Por último, el documento sugiere algunos aspectos que se constituyen como bloqueos y desafíos de las organizaciones ciudadanas en la lucha contra la corrupción.
I. PUNTO DE PARTIDA: LAS REDES DE CORRUPCIÓN Y EL SISTEMA POLÍTICO HONDUREÑO
La complejidad social, política y económica que hoy afecta a Honduras[1], así como también los problemas que tienen que ver con las condiciones de convivencia en la sociedad, y los derechos en situaciones restringidas, como el empleo, la salud, la educación, la libertad de expresión y el bienestar en general, hacen difícil que se pueda hablar de una democracia, lo cual supone definir al régimen político hondureño bajo otros términos.
El golpe de Estado del 2009 en Honduras, representó importantes retrocesos en el desarrollo de los procesos de democratización e institucionalidad democrática. En tal sentido, este acontecimiento dio lugar a que el contexto social y político en el país haya estado marcado por la concentración de poder del Partido Nacional bajo tres periodos de gobierno consecutivos.
Asimismo, la crisis en el 2017, producto de los resultados de unas elecciones presidenciales con numerosos señalamientos de fraude, también significó otro duro golpe a la construcción de la democracia en Honduras. De forma consecuente, estos resultados conllevaron a la reelección ilegal del actual encargado de la presidencia, Juan Hernández.
En este marco, se sostiene que el actual régimen político en Honduras presenta las características de un régimen hibrido, es decir, que adopta como imagen la forma de un gobierno democrático, con instituciones formalmente democráticas, pero que en realidad constituyen una fachada para un contexto afectado por la dominación autoritaria y/o dictatorial. De forma precisa, las características de un régimen hibrido incluyen las siguientes:
1) Las elecciones presentan irregularidades sustanciales que a menudo les impiden ser libres y justas; 2) la presión del Gobierno sobre los partidos de oposición y sus candidatos es común; 3) presenta debilidades graves en aspectos democráticos como la cultura política, funcionamiento del gobierno y la participación política; 4) acoso y presión sobre los periodistas; 5) la sociedad civil es débil, y finalmente; 6) la corrupción tiende a ser generalizada y el Estado de Derecho es débil (The Economist Intelligence Unit, 2019).
Ahora bien, bajo éste tipo de régimen, en Honduras persisten y a la vez se han profundizado los históricos problemas estructurales tales como el desempleo, la desigualdad, la exclusión y la pobreza. Pero además, estos problemas estructurales han adquirido nuevas dimensiones como el crimen organizado, la violencia, la violación a los derechos humanos y, de forma reciente, ha adquirido una mayor visibilidad y relevancia el problema de la corrupción y la impunidad como parte estructurante del sistema político hondureño.
En este sentido, de acuerdo con los datos de Transparencia Internacional, el índice de percepción de la corrupción para el año 2018 otorgaba al país una puntuación de 29 y lo ubicaba en la posición 132 de 180 países más corruptos. La metodología del estudio establece que la cercanía a una puntuación de 0 implica un mayor grado de percepción de la corrupción en el país (Transparency International, 2019).
Aunque el estudio mencionado recoge la evaluación y percepción de la corrupción por parte de expertos y ejecutivos de empresas sobre una variedad de comportamientos corruptos en el sector público, esta calificación se puede contrastar con los numerosos casos de corrupción a gran escala y de conocimiento público en Honduras. Por ejemplo, desde que se conoció el desfalco del Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS), caso que representó la malversación de 7,000 millones de lempiras (unos 350 millones de dólares) y las irreparables pérdidas humanas, estimadas en alrededor 3,000 personas como consecuencia del desfalco[2], comenzaron a resonar en Honduras las redes de corrupción.
Por lo tanto, este mediático caso de corrupción (2015), evidenció la presencia estructurada de los sectores involucrados en el delito de la corrupción dentro del sistema político hondureño o, dicho de otra forma, el vínculo existente entre las élites políticas, económicas y la forma planificada en la cual han utilizado los recursos estatales como un mecanismo para la acumulación de capital.
Por otra parte, a partir de la instalación de la Misión de Apoyo Contra la Corrupción e Impunidad (MACCIH) y la posterior creación de la UFECIC, se ha evidenciado aún más la diversidad de las redes de corrupción en Honduras y la forma en cómo han operado. Es importante destacar que en cada uno de los casos se identifican características similares con respecto al modus operandi de las asociaciones delictivas, como el uso de sofisticados procedimientos y estrategias para malversación del erario público.
Algunos ejemplos lo constituyen:
- El uso o creación de instituciones y leyes para beneficio propio.
- La creación de empresas y organizaciones de “fachada”.
- El uso de testaferros.
De esta manera, se entiende que en Honduras la corrupción se ha constituido en un sistema operante de redes sofisticadas que involucran la intersección de tres sectores: el sector público, privado y las estructuras criminales externas. La alianza entre estos sectores tiene como objetivo principal el propiciar la maximización de los beneficios para todos sus miembros (Chayes, 2017).
Paralelamente, el presente estudio considera que la corrupción es uno de los mayores males que afecta a la sociedad hondureña consumiendo numerosos fondos estatales en provecho de minorías e individuos y en detrimento de grandes grupos de la población. Estudios realizados (Saldomando, et. al, 2012; Waxenecker, 2016; Chayes, 2017), muestran que la corrupción tiene carácter sistémico y ha sido “normalizada” como una práctica institucional a todos los niveles. En definitiva, existe un vínculo entre la corrupción y sus efectos con el funcionamiento y consolidación de la democracia.
No obstante, la mayoría de los estudios existentes sobre la corrupción en Honduras se han enfocado en sus efectos económicos y políticos, en la inseguridad y manejo institucional. Sin embargo, son pocos los estudios que se han centrado en el papel de la ciudadanía y del tejido social hondureño en la lucha contra la gran corrupción pública.
El contexto signado por las acciones de la MACCIH-UFECIC.
De allí que la pregunta de investigación a responder es: ¿Cómo fortalecer y ampliar la participación y acción ciudadana en la lucha contra la gran corrupción pública en el actual contexto hondureño? Indagar sobre los factores de fondo que explican esta situación es una tarea de gran relevancia, así como también la identificación de posibles estrategias de acción para una acción colectiva sostenible y efectiva.
II. ÉLITES Y LA GRAN CORRUPCIÓN EN HONDURAS
a) La gran corrupción como eje de acumulación de las élites: ¿cómo opera?
La corrupción, como fenómeno generalizado en la sociedad, se ha constituido en uno de los principales obstáculos al desarrollo económico, un impedimento a la erradicación de la pobreza y, además, uno de los principales elementos que inciden en la legitimidad gubernamental (Cano Blandón, 2008 ). Paralelamente, la suma de todas estas consecuencias convierte a la corrupción en una de las principales amenazas a los procesos democráticos. De esta manera, las prácticas corruptas y sus formas influyen de diversas maneras en la sociedad.
Aparejado a lo anterior, la corrupción representa altos costos sociales debido a que resta oportunidades y en ocasiones ponen a los servicios públicos básicos fuera del alcance de las personas que no pueden participar en actos corruptos. De acuerdo con el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), en estas situaciones la corrupción es también un factor que fomenta la perpetuación de la desigualdad y la exclusión (ICEFI, 2017).
Por otra parte, existe un amplio consenso sobre una conceptualización básica del fenómeno de la corrupción. Una primera aproximación del concepto se refiere al abuso del poder por parte de un agente público para obtener un beneficio privado (Della Porta & Vanucci, 2016). Es así como el abuso de poder en el ámbito de la política se puede entender de las siguientes maneras:
- La violación ilegal y oculta de un contrato, ya sea de forma explícita o implícita
- El uso discrecional del poder y la información, por parte de los funcionarios y agentes estatales, para lograr cumplir con sus intereses personales
- La violación de la ley acontece cuando el funcionario hace uso de los recursos mencionados, como el uso discrecional del poder, para realizar una transacción irregular e infringiendo la ley
- La transacción se realiza con un cliente o agente externo (corruptor), de quien el agente/funcionario recibe una remuneración expresada en dinero u otros recursos valiosos.
Aunque estos elementos permiten comprender el fenómeno de la corrupción en sus características generales, no son suficientes para abordar la complejidad de la corrupción en el actual contexto hondureño. De modo que, la corrupción en el país presenta otras características como la incorporación de las redes de corrupción en esta dinámica, la magnitud de los actos delictivos, la diversidad de actores institucionales involucrados y la distorsión de las políticas y del aparato estatal para el beneficio de todos los miembros de una red de corrupción.
Este tipo de corrupción, además, conlleva a que las prácticas delictivas sean cometidas por actores que conforman los niveles más altos del Gobierno, lo cual se entiende como la gran corrupción. Para el caso, se propone que la gran corrupción consiste en: “actos cometidos en los niveles más altos del gobierno que involucran la distorsión de políticas o de funciones centrales del Estado, y que permiten a los líderes beneficiarse a expensas del bien común” (Transparency International, 2009).
Por lo tanto, la corrupción a la que se hace referencia implica un sistema operante de redes de corrupción, integrada por sectores públicos, privados y por estructuras criminales externas (Chayes, 2017). Por ende, este hecho delictivo supone un cambio en el funcionamiento del Estado, operado y administrado por las autoridades organizadas en las redes de corrupción.
Teniendo como referencia las características mencionadas, es válido apuntar que los actos corruptos han estado presentes históricamente en la sociedad hondureña, no obstante, estos se han ido consolidando de forma progresiva y acumulada hasta constituirse en un sistema de corrupción e impunidad, promovido por distintos actores públicos y privados. En la actualidad, las redes de corrupción en el país actúan con el amparo de la impunidad.
Por otra parte, los escándalos de corrupción en Honduras han involucrado directamente a funcionarios del Estado y de la institucionalidad hondureña, que en ocasiones ha comprendido la asociación con algunos sectores de la empresa privada nacional y extranjera. Cabe señalar que entre estos actores se incluye a las élites económicas del país y a los sectores transnacionales.
En tal sentido, es difícil el abordaje de la élite vinculada a las estructuras criminales en Honduras, en tanto que “opera en una zona gris, mezcla entidades legales e ilegales, empresas de papel y contribuciones de campañas políticas, y oculta sus actos ilícitos cooptando miembros del sistema de justicia y de las fuerzas de seguridad” (Dudley, 2016, pág. 4).
b) Institucionalidad estatal al servicio de las redes de corrupción
La consolidación del poder de las redes criminales en Honduras ha implicado la creación de instituciones y leyes que favorecen la maximización de los recursos y, por otra parte, el debilitamiento de otras instituciones que suponen riesgos para la actividad de las redes corruptas (Chayes, 2017).
Una de las instituciones que se destaca es la creación de la Comisión para la Promoción de la Alianza Público-Privada (COALIANZA), creada para favorecer la maximización de los beneficios del sector privado que conforma la red de corrupción en el país. Esta agencia ha actuado con una alta discrecionalidad en las cláusulas contractuales de los convenios suscritos con la empresa privada para la ejecución de proyectos con recursos estatales (Chayes, 2017). En definitiva, esta entidad ha sido utilizada para que los actos de corrupción y las redes de corrupción procedan con una autorización legalizada.
Entre otras leyes de reciente creación y con una particularidad específica para los objetivos de la red de corrupción, se incluye a la Ley de Financiamiento contra el Terrorismo. La ley aprobada en el año 2010 también posee una alta discrecionalidad legal que podría permitir su uso selectivo como una herramienta contra organizaciones en oposición a las acciones de la red de corrupción (Chayes, 2017). De esta manera, las posibles implicaciones de la ley se refieren al control de las actividades y recursos de las organizaciones que no conforman la red de corrupción, es decir contra sectores de la ciudadanía y de la sociedad civil.
Relacionada a la ley anteriormente descrita, se encuentra la creación de la Ley Especial sobre Intervención de las Comunicaciones Privadas. De igual forma, la discrecionalidad para la aplicación de las leyes en el sistema de justicia hondureño permite que esta normativa se constituya en una herramienta utilizada por la red de corrupción en el sistema político hondureño para el control e investigación fuera del alcance de las investigaciones criminales.
Asimismo, otro componente de control lo constituye la clasificación de la información pública, que actualmente está limitada por la Ley para la Clasificación de Documentos Públicos relacionados con la Seguridad y Defensa Nacional. Esta leyse constituye en una de las más importantes herramientas utilizadas por la red de corrupción operante en Honduras, ya que en sus disposiciones establece lo siguiente:
”Se clasificará la información pública como reservada cuando la divulgación de la información ponga en riesgo o perjudique la seguridad del Estado, el desarrollo de investigaciones reservadas en materia de actividades de prevención, investigación o persecución de los delitos o de la impartición de justicia y el interés protegido por la Constitución y las Leyes, entre otros” (La Gaceta Diario Oficial de la República de Honduras, 2014).
Como se ha mencionado, la discrecionalidad en la aplicación de las leyes permite que esta sea un escudo para la persecución de los actos irregulares de los funcionarios. De forma que coloquialmente a la ley se le ha conocido como la Ley de Secretos Oficiales, debido a que la reserva de la información se aplica para varias instituciones del Estado, y no solamente para el sector de seguridad y defensa como fue nombrada la normativa.
Por otra parte, otras instituciones e instancias estatales ya existentes también juegan un rol importante en la estructura de las redes corruptas en Honduras. Entre estas instituciones se incluye al Congreso Nacional, la Corte de Suprema Justicia, la Policía Nacional, al igual que otras fuerzas de seguridad estatal.
El Congreso Nacional se constituye en la principal herramienta para aprobar políticas y leyes al servicio de la red de corrupción en Honduras (Chayes, 2017). Como se ha notado, en esta entidad se han creado importantes leyes que rigen la actividad económica y política en el país que, a la vez, favorecen a los miembros del sector privado que integran las redes de corrupción. Algunos ejemplos son las leyes e instituciones de reciente creación, mencionadas previamente.
Asimismo, se destaca el sistema judicial. Su rol consiste esencialmente en mantener la impunidad en el sistema político hondureño. Esta institución, integrada por políticos tradicionales, se ha constituido en una de las principales herramientas de las redes de corrupción en el país y se ha evidenciado a partir de las resoluciones favorables a los implicados en delitos de corrupción.
En este sentido, el principal blindaje de los funcionarios corruptos en el país se encuentra en la Corte Suprema de Justicia. Éste argumento se sostiene a partir de las resoluciones en varios de los casos investigados y presentados ante ésta institución por el binomio UFECIC/MACCIH. En definitiva, cuando los Jueces Naturales son seleccionados para decidir el destino de los funcionarios públicos y políticos implicados en grandes casos de corrupción, generalmente han gozado de dos opciones: medidas sustitutivas a la prisión o la supresión de los cargos delictivos.
En conclusión, estas instituciones, ya sea por sus acciones o inacciones han facilitado o permitido las actividades de las redes de corrupción en Honduras. De esta forma, cada uno de los entes y leyes mencionados forman una parte importante en la estructura, pues permiten que los sectores empresariales y estatales vinculados con el crimen organizado puedan continuar impunes, es decir, sin efectos adversos como la investigación, persecución penal y judicialización por los actos delictivos que cometen.
III. CONTEXTO NACIONAL DEL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN HONDURAS
a) Marcos jurídicos y políticas públicas para la participación ciudadana en la lucha contra la corrupción
Existen algunas normativas jurídicas internacionales que tienen el propósito de promover, prevenir, sancionar y erradicar la corrupción en el ejercicio de las funciones públicas en los países que están suscritos a dichas convenciones o disposiciones. Algunas de estas iniciativas multilaterales comprenden a la Convención Interamericana Contra la Corrupción (OEA), y la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción.
En este sentido, la suscripción de los convenios traslada a los Estados la responsabilidad para prevenir y erradicar la corrupción. En este marco, los convenios establecen la colaboración entre los Estados-parte y las organizaciones internacionales y regionales encargadas de la materia en aspectos como la participación en programas y proyectos internacionales destinados a prevenir la corrupción, aunque para ello se tiene que considerar la solicitud de los Estados miembro.
La MACCIH en Honduras es un caso particular de la cooperación internacional concerniente a la temática de la corrupción. Para el caso, la MACCIH es una instancia de la Organización de Estados Americanos (OEA), amparada en la Convención Interamericana contra la Corrupción. A su vez, existe y opera con la ayuda de los Estados Parte de la Convención, así como también de otros países cooperantes. Para mencionar algunos: Canadá, la Unión Europea, Alemania, Italia, Perú y los Estados Unidos de América (MACCIH – OEA, 2016).
El golpe de Estado del 2009 representó importantes retrocesos en la institucionalidad democrática. En este sentido, la derogación de la Ley de Participación Ciudadana en la última sesión del Congreso Nacional en el año 2010, fue una de las expresiones de los retrocesos democráticos. No obstante, en sesión legislativa del año 2012 se aprobó, mediante el decreto No. 190-2012, la Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana que, aunque eliminaba el rol de auditor social de la ciudadanía, incluyó la regulación de las figuras del plebiscito, referéndum y la iniciativa ciudadana.
Por consiguiente, aunque esta normativa jurídica otorga la posibilidad de la participación de la ciudadanía en “asuntos de interés nacional, regional, subregional, departamental y municipal, para la práctica y las consultas ciudadanas”, limita la participación ciudadana en los ámbitos del diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas en Honduras, por lo cual la ciudadanía no ha podido hacer un uso efectivo de los mecanismos de participación.
A propósito, un reciente sondeo de opinión elaborado por el Equipo de Reflexión, Investigación y Comunicación de la Compañía de Jesús (ERIC-SJ), evidenció que la ciudadanía hondureña es mayoritariamente no organizada y no participa en los asuntos públicos del país. De acuerdo con los datos, el 85.5% de la población no participa en una organización, el 82.9% no ha participado en una marcha o manifestación política y un 84.7% no ha solicitado información en una institución pública (ERIC-SJ, 2019).
En consecuencia, la escasa participación ciudadana ha implicado que la formulación de las políticas públicas, particularmente las relacionadas al tema de la corrupción y la impunidad, hayan dependido en gran medida de los mecanismos deslegitimados de la representación política. Además, de acuerdo con el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), en este contexto, la baja participación ciudadana es uno de los elementos que permite a la corrupción ser una práctica generalizada y aceptada en la vida cotidiana. (ICEFI, 2017).
b) En un contexto de crisis democrática: las acciones ciudadanas y el surgimiento de la MACCIH
La corrupción en Honduras se expresa de distintas formas y en distintos ámbitos, y aunque actualmente existen estrategias para la lucha contra la corrupción, éstas cuentan con diversos obstáculos para su continuidad. En este sentido, se ha sugerido que la principal dificultad para el combate a la corrupción es la captura del Estado por las redes corruptas, lo cual supone la presencia de un “problema transversal, estructural, conductual, sistémico y globalizante en Honduras” (CNA, 2007: 27).
Un hecho que refleja la indignación en la sociedad hondureña y el descontento con la corrupción, la impunidad y el deficiente sistema de justicia, fue el surgimiento del Movimiento de los Indignados, también conocido como las “La Marcha de las Antorchas” entre los meses de junio-octubre de 2015. Estas marchas tuvieron un alcance nacional, llegándose a desarrollar en más de 100 localidades. Aunque su carácter fue esencialmente masivo y pacífico, también careció de un alcance disruptivo que desafiara al poder establecido.
Por otra parte, las protestas iniciales se produjeron como una reacción de la sociedad civil y de la ciudadanía ante el desfalco de los recursos del Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS), acontecimiento que fue revelado por los medios de comunicación, a través de los que se informó del uso de estos fondos para financiar la campaña electoral del 2013, del Partido Nacional.
El Movimiento de las Antorchas colocó como demanda central la instalación en el país de la Comisión Internacional contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (CICIH), similar a la que ha funcionado en Guatemala. Asimismo, el juicio político contra el fiscal general, incluso, un sector de los manifestantes llegó a exigir la renuncia del actual presidente del país: Juan Hernández.
En este contexto, fueron varios los actores sociales, estatales, políticos e internacionales que jugaron un rol importante en la coyuntura de las movilizaciones del Movimiento de Indignados en Honduras y en los resultados esperados. No obstante, se considera que la presión social sostenida durante el ciclo de vida del movimiento obligó a que los distintos sectores actuaran y se pronunciaran con respecto a las exigencias de esta organización social, como la instalación de la CICIH, bajo tutela de Organización de las Naciones Unidas (ONU).
En la complejidad de la coyuntura, las movilizaciones no lograron concretar el objetivo que suponía la instalación de la CICIH. En tales circunstancias, el gobierno, sustentado en el control de los principales poderes del Estado: Judicial, Legislativo, las Fuerzas Armadas y la policía, así como de los principales gremios empresariales, la cúpula de las iglesias y los medios de comunicación corporativos, logró controlar la coyuntura. De esta forma, fue posible establecer una opción alternativa a la CICIH, ahora conocida como la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH), con el apoyo de la OEA.
En conclusión, el establecimiento de la MACCIH en Honduras se llevó a cabo con la aprobación del convenio que fue suscrito entre el presidente de la República de Honduras y la OEA. De esta forma, el convenio fue firmado entre las dos partes el 16 de enero de 2016 y fue ratificado por el Congreso Nacional el 29 de marzo de 2016, con mayoría calificada. Finalmente, es necesario anotar que, en ésta ocasión, el acuerdo también contó con el voto favorable de los partidos políticos de oposición.
c) La entrada en funciones de la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH) y la actuación del binomio UFECIC-MACCIH
La MACCIH ha declarado que se instaló en el país para apoyar en el combate a la corrupción y la impunidad desde una visión integral (OAS, 2019). No obstante, es relevante destacar que durante el proceso de establecimiento de la misión en Honduras, hubo una tendencia a compararla con el modelo de Guatemala, es decir con la CICIG. Se ha resaltado que el modelo hondureño carece de las herramientas legales del modelo guatemalteco, como la autonomía y la capacidad para iniciar procedimientos judiciales.
La agenda originaria de la MACCIH estaba limitada a la asesoría técnica al Gobierno en el área de la corrupción y transparencia. Sin embargo, la creación de la Unidad Fiscal Especial contra la Impunidad de la Corrupción (UFECIC), en 2017, mediante acuerdo entre la MACCIH/OEA y el Ministerio Público de Honduras, ha provisto de mayores herramientas para la investigación y persecución penal de casos de corrupción en el país.
El surgimiento de la UFECIC fue posible mediante el acuerdo denominado “Mecanismo de Cooperación Bilateral entre el Ministerio Público de la República de Honduras y la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos a través de la MACCIH-OEA”, suscrito el 18 de enero de 2017. Este acuerdo ha significado un importante fortalecimiento institucional de la Misión en el país.
A propósito, esta entidad ha provisto de mayores herramientas legales a la MACCIH para la investigación y persecución penal. En tal sentido, la UFECIC, que a su vez está conformada por integrantes seleccionados por la MACCIH/OEA y la Fiscalía General del Ministerio Público, asume de forma exclusiva los casos seleccionados por la Misión por medio del Comité de Selección de Casos. (MACCIH-OEA, 2018).
En síntesis, el acuerdo dispone de la colaboración conjunta para la investigación y la persecución penal integrada entre el binomio UFECIC-MP/MACCIH-OEA. A partir de las investigaciones conjuntas entre las dos instituciones, desde noviembre de 2017 hasta marzo de 2018, se han presentado de forma pública 12 casos de Investigación Penal Integrada, que han marcado hitos en la lucha contra la corrupción en el país y que actualmente se encuentran en distintas etapas investigativas y de judicialización.
Los casos mencionados son los siguientes: 1) “Caja Chica de la Dama”; 2) “Red de diputados”; 3) “Pacto de Impunidad”; 4) “Pandora”; 5) “Extinción de dominio de bienes del Caso Pandora”; 6) “Caja Chica del Hermano”, 7) “Licitación fraudulenta del Seguro Social”, 8) “Arca Abierta”, 9) “Fraude sobre el Gualcarque”, 10) Patuca III, Colusión y corrupción”, 11) “Aseguramiento de bienes de la Caja Chica de la Dama” y, 12) “Narco política”.
En referencia a los procesos ejecutados por el binomio UFECIC-MACCIH, es válido apuntar que las resoluciones han variado de acuerdo a si los jueces asignados han pertenecido al Circuito Integrado Anticorrupción, como una iniciativa de la MACCIH, o si han sido jueces naturales asignados por la Corte Suprema de Justicia, quienes actúan cuando los implicados son funcionarios públicos en funciones y de alto rango.
Por consiguiente, las resoluciones favorables para los acusados han sido un elemento que ha provocado cuestionamientos a la presentación de los casos de la MACCIH. Sin embargo, los principales señalamientos de algunos sectores críticos de la ciudadanía y de las organizaciones de sociedad civil se deben a la falta de acciones de investigación y judicialización de la UFECIC-MACCIH, que involucre a los altos mandos de la institucionalidad estatal y al Gobierno de Honduras vinculados con las redes de corrupción.
Por otra parte, las redes de corrupción han utilizado como principal herramienta el marco jurídico en el país y las reformas efectuadas a ciertas leyes por las élites en el Congreso Nacional para hacer frente a los casos de investigación y persecución penal impulsados por el binomio UFECIC/MACCIH.
En definitiva, la estructura del Estado hondureño ha representado numerosos bloqueos para el funcionamiento de la UFECIC/MACCIH. De tal manera que la investigación y persecución penal impulsada por la colaboración conjunta entre estas instituciones ha estado condicionada por normativas como la conocida “Ley de Secretos Oficiales”, y por la falta de aprobación de otras, como la Ley de Colaboración Eficaz, que en consecuencia, limitan el trabajo de investigación.
d) Países cooperantes y la política de los Estados Unidos en el Triángulo Norte de Centroamérica
La cooperación que recibe la MACCIH en Honduras también forma parte de las políticas regionales de los países cooperantes. Para el caso, la política de Estados Unidos hacia el Triángulo Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras) ha sido determinante en los últimos años ya que ha tenido como orientación principal dar una respuesta a los problemas que promueven la migración masiva de la ciudadanía en estos tres países.
En este sentido, la Estrategia del Departamento de Estado de Los Estados Unidos de América para Centroamérica incluye entre sus principales pilares la protección fronteriza y la protección de la ciudadanía de los Estados Unidos de América mediante el abordaje a los problemas de seguridad, gobernanza y los impulsores económicos de la migración ilegal y el tráfico ilícito en los países de la región del Triángulo Norte. Como elemento económico la estrategia se plantea la promoción de las inversiones en el sector privado en Centroamérica (U.S. Department of State, 2018).
El antecedente reciente de esta política fue la migración masiva de centroamericanos, y el incremento del flujo de niños y niñas migrantes no acompañados a la frontera de los Estados Unidos de América. Bajo este contexto, surgió en el Congreso de este país la iniciativa del Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte. De cierta forma, la estrategia reconoce la existencia del carácter multidimensional de los problemas sociales y políticos en la región del Triángulo Norte y la necesidad de solventarlos para frenar la migración masiva.
El Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte se constituye en una de las principales herramientas de los Estados Unidos destinadas a la solución de las causas estructurales de la migración. Para ello, el Plan y los países integrantes tienen como propuesta la inversión de 20,000 millones de dólares destinados en cuatro líneas estratégicas para la transformación de la calidad de vida de la ciudadanía: a) dinamización del sector productivo; b) desarrollo del capital humano; c) mejora de la seguridad ciudadana y el acceso a la justicia; y d) el fortalecimiento de las instituciones. (Plan de la Alianza para la Prosperidad en el Triangulo Norte, 2015).
De forma reciente, se ha incluido como un nuevo elemento el combate a la corrupción y la impunidad, por medio de la Ley Global Magnitsky, aprobada por el Congreso de ese país, el 21 de diciembre de 2016 durante el Gobierno de Barack Obama. En su capítulo II faculta al presidente mediante orden ejecutiva su aplicación contra ciudadanos extranjeros.
Esta ley tiene como finalidad imponer sanciones a violadores de derechos humanos, actores corruptos y personas extranjeras a través de la Oficina de Control de Bienes Extranjeros (OFAC). La normativa establece que las sanciones se aplicarían en los siguientes casos:
- Si es responsable de asesinatos extrajudiciales, tortura u otras violaciones graves cometidos contra personas en cualquier país extranjero y que busquen: a) revelar las actividades ilegales llevadas a cabo por funcionarios del gobierno y, b) obtener, ejercer, defender y promover derechos humanos y libertades con reconocimiento internacional.
- Si ha actuado como un agente o en nombre de una persona extranjera en algún asunto relacionado con las actividades descritas en el párrafo 1.
- Si es funcionario del gobierno responsable o cómplice de ordenar, controlar o dirigir actos de corrupción significativos, incluida la expropiación de activos privados o públicos para beneficio personal, la corrupción relacionada con contratos gubernamentales, la extracción de recursos naturales, el soborno o la facilitación y transferencia de los ingresos a partir de la corrupción hacia jurisdicciones extranjeras.
- Si ha asistido, patrocinado o provisto apoyo financiero, material o tecnológico para bienes o servicios en apoyo a las actividades descritas en el párrafo 3.
En conclusión, entre las metas de la política estadounidense hacia Centroamérica también se destacan la reducción de la inseguridad y la violencia; la mejoría de las oportunidades económicas y, finalmente, el combate a la corrupción y la impunidad. (U.S. Department of State, 2018). De ésta manera, la política de los Estados Unidos hacia Centroamérica, a pesar del apoyo sostenido al régimen actual, también ha sido uno de los factores, entre varios, que han posibilitado los recientes, aunque débiles esfuerzos institucionales del combate a la corrupción liderados por la MACCIH-UFECIC en el país.
IV. LA SOCIEDAD HONDUREÑA Y LA CORRUPCIÓN ¿TOLERANCIA CON LA CORRUPCIÓN?
De acuerdo con la experiencia internacional, por lo menos, cuatro factores son clave en la lucha contra la gran corrupción pública: i) Un marco jurídico sólido; ii) Una institucionalidad efectiva y transparente; iii) Una cultura política democrática vigorosa; y, iv) Una activa participación ciudadana que denuncia, presiona e influye sobre los tomadores de decisión.
La participación o falta de participación ciudadana, ya sea tolerando o combatiendo la corrupción se constituye en un factor de relevancia para el análisis de esta problemática. En este sentido, la importancia de la participación ciudadana y sus distintas vías se debe a que involucra el ejercicio del derecho de los individuos pertenecientes a una comunidad política, de intervenir en la toma de decisiones sobre la conducción de asuntos públicos. En este caso, en lo referido a la corrupción y la impunidad en Honduras.
a) Cultura política y la corrupción
En los últimos años, la magnitud de la corrupción en Honduras y las esferas públicas en las cuales tiene presencia, ha sido evidenciada por factores que incluyen una mayor denuncia de casos de corrupción por organizaciones e instituciones con experiencia en el tema, pero también por una creciente percepción de la corrupción a nivel de la opinión pública. Las acciones anti-corrupción de la MACCIH han favorecido una mejor compresión de las particularidades de este fenómeno, el que afecta al centro del sistema político hondureño.
Al respecto, el estudio Cultura política de la democracia en Honduras, 2012, evidencia que la percepción de la corrupción y sobre todo la victimización con respecto a este delito, orienta a que las personas sean menos propensas a confiar en las instituciones y en los actores políticos. Asimismo, el mismo estudio sugiere que la corrupción puede conducir a que las personas se desvinculen de la política o que también apoyen a un gobierno o propuesta política (Pérez, Cultura política de la democracia en Honduras y en las Américas, 2012: Hacia la igualdad de oportunidades, 2012).
En Honduras, la percepción sobre la corrupción desde la opinión pública ha ido en aumento. De acuerdo con Pérez (2012), haciendo uso de los datos del Barómetro de las Américas, la percepción de este problema en el año 2004 era de un 69.1%, pero para el año 2008 llegó a 76.5%. Para el año 2012, la percepción se mantenía en un 76.7%, y para el año 2014, representaba un 71.6% (Pérez, 2015). En definitiva, la corrupción y una alta percepción de la corrupción tiene graves costos políticos, ya que reduce el involucramiento ciudadano en la política, interfiere con el apoyo ciudadano a las instituciones democráticas y la democracia en general.
Por otra parte, la percepción de la corrupción como un problema principal en el país, también ha ido en aumento, aunque este problema compite con otros como el desempleo, la delincuencia e inseguridad, la pobreza y los problemas económicos. En éste sentido, para el año 2016, un 4.5% de la población hondureña encuestada identificó a la corrupción como un problema principal, mientras que para el año 2017, la corrupción representó un 5.7% y para el año 2018, la corrupción como problema principal representó un 5.3% (ERIC-SJ, 2019).
Finalmente, es importante destacar que los altos niveles de percepción de corrupción en Honduras se corresponden con el incremento de la corrupción pública en el país. En otras palabras, la tendencia de la percepción ciudadana sobre la corrupción se corresponde con los numerosos escándalos de corrupción que han tenido como principales protagonistas a las actuales autoridades estatales, incluyendo al Gobierno Central.
b) Percepción de la corrupción y desconfianza en las instituciones
Las consecuencias de la corrupción abarcan diversos ámbitos, tales como el funcionamiento de la democracia, el papel del sistema político y la administración pública. Pero además, tiene un impacto directo en la erosión de los derechos humanos básicos como los económicos, sociales y culturales. En definitiva, la corrupción generalizada es un fenómeno sistémico y multidimensional que afecta a individuos y colectividades.
De acuerdo con el sondeo de opinión pública realizado por el Equipo de Reflexión, Investigación y Comunicación (2019), un 5.7% de la población hondureña que participó en la encuesta identifica a la corrupción como el principal problema. Pero, por otra parte, un 72% manifiesta que el gobierno central ha actuado poco o nada transparente, destacando la mala administración de los recursos públicos y la poca transparencia en las instituciones del Estado.
Esta misma valoración se percibe en relación con otras instituciones del Estado, ya que de acuerdo con los datos del ERIC-SJ, la población hondureña encuestada afirma que la corrupción está extendida en todos los niveles. Para el caso, un 79.7% considera al Congreso Nacional como una institución corrupta, al Gobierno Central con un 7% y a la Policía Nacional con un 75.4%. Como puede verse, en dos de estas instituciones se toman las decisiones más importantes del país, de forma que su mal funcionamiento tiene consecuencias importantes para la sociedad.
En tal sentido, conviene apuntar que la falta de confianza en las instituciones es un factor importante que incide en las actitudes y comportamiento de la población hondureña con respecto a la corrupción. Un ejemplo de ello es el 71% de la población hondureña que afirmó guardar silencio ante el conocimiento de un caso de corrupción (Corporación Latinobarómetro, 2018). De ésta manera, la impunidad imperante en el sistema político hondureño es un elemento que permite comprender el posicionamiento de la población en torno a la corrupción.
En este mismo ámbito, llama la atención que un 70.3% de la población encuestada por el ERIC-SJ cree que las instituciones son controladas por los capos de la droga. Es decir, existe el convencimiento de que el Estado está siendo operado y administrado por autoridades organizadas en las redes de corrupción.
Es un hecho que esta percepción ayuda a explicar las actitudes de silencio de la población respecto a actos de corrupción, en tanto está presente el temor a ser víctimas de los principales perpetradores de la violencia en el país, entre los cuales se incluyen las organizaciones criminales transnacionales, grupos locales de tráfico de drogas, pandillas, miembros corruptos de las fuerzas de seguridad, sectores estatales y privado.
V. EL OBSERVATORIO DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL Y LOS PRINCIPALES RETOS DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Y LA IMPUNIDAD
Los antecedentes del Observatorio del Sistema de Justicia Penal (OJP), se encuentran en el Convenio entre la MACCIH y el Gobierno de Honduras. En este acuerdo se establece que la misión debe apoyar en el fortalecimiento del sistema de administración de justicia en Honduras. Es por ello, que una línea de acción de la Misión se refiere a la Reforma de la Justicia Penal. En éste ámbito, la MACCIH planteó la propuesta de constituir mecanismos de veeduría ciudadana hacia la justicia penal y rendición de cuentas, con la participación descentralizada de la sociedad civil. Con ese objetivo, se instaló el OJP de la MACCIH, constituido bajo el siguiente mandato:
“cooperar con la sociedad civil en la construcción del conjunto de los instrumentos para el establecimiento de un sistema descentralizado de observación y seguimiento de la justicia penal, con base en la organización jurisdiccional del país” (Observatorio del Sistema de Justicia Penal OEA/MACCIH, 2018)
De esta forma, la propuesta de la MACCIH consiste en conformar un espacio en común entre distintos sectores sociales, con el financiamiento de la cooperación internacional. En definitiva, el planteamiento consiste en realizar un esfuerzo común en la generación de una matriz y elaboración de informes periódicos sobre el progreso de los casos de corrupción y recomendaciones para el gobierno de Honduras (CLALS, 2018).
La estructura del Observatorio se basa en el mecanismo de descentralización regional, cada una de las organizaciones sociales y académicas debe estar representadas en seis regiones geográficas de Honduras. La siguiente figura describe la estructura organizativa de los sectores sociales integrados en el Observatorio:
Figura I. Estructura del Observatorio del Sistema de Justicia Penal
Fuente: Tomado del informe Protocolo para la Convocatoria y Desarrollo de la Asamblea General (2018)
Si consideramos la actual configuración de espacios y coordinaciones de organizaciones sociales y ciudadanas, la única iniciativa anti corrupción que se plantea una actuación articulada desde los territorios hasta al ámbito nacional, es el Observatorio de Justicia Penal (OJP). En tal sentido, su papel será muy relevante en el corto y mediano plazo en la lucha contra la corrupción e impunidad, siendo una instancia donde podrá canalizarse la participación de la ciudadanía en la necesaria cruzada por la decencia y transformación de la democracia hondureña.
El desafío de la ciudadanía y de las organizaciones de la sociedad civil, es la constitución de un Movimiento Ciudadano Anticorrupción Amplio. La apuesta es que desde la ciudadanía articulada en las organizaciones de la sociedad civil, pueden provocar cambios sustantivos en la institucionalidad estatal, en el sistema de partidos políticos y en las élites políticas orientados hacia una mayor transparencia, el combate a la corrupción y el adecentamiento del Estado y la sociedad.
A continuación se plantean algunos desafíos de la sociedad civil en la lucha contra corrupción, que podrían ser asumidos como punto de partida desde el Observatorio de la Justicia Penal.
- PROBLEMA PRINCIPAL. La corrupción e impunidad como un problema fundamental en sí mismo y cómo problema fundamental transversal.
La corrupción y la impunidad constituyen una preocupación real en la ciudadanía hondureña, pero con porcentajes muy bajos en relación con problemas como la pobreza, el desempleo y la violencia. Así las cosas, la corrupción en los últimos años se ubica en cuarto lugar de manera persistente, muy por debajo porcentualmente de los otros problemas.
Es importante trabajar aún más, desde la sociedad civil, en las consecuencias de la corrupción y la impunidad en la vida de las personas, y evidenciar cómo otros problemas sociales son más agudos o más difíciles de enfrentar con la persistencia de la corrupción y la impunidad.
- DEBATE ESTRATÉGICO. Profundizar el debate estratégico acerca de la corrupción e impunidad y sus implicaciones en la sociedad hondureña.
En los últimos años se han realizado diversos estudios acerca del tema de la corrupción y la impunidad, lo que es muy importante para posicionar el tema entre la sociedad. Pero es necesario que estos debates sean más ordenados, sistemáticos y con cobertura nacional directa y a través de los medios de comunicación tradicionales y las redes sociales. Es importante profundizar el debate en torno a las redes de poder y corrupción, los mecanismos de perpetuación de la corrupción, el costo social de la corrupción, la institucionalidad y la corrupción, el financiamiento corrupto de las campañas políticas, la sociedad civil y la corrupción y la cultura política ciudadana ante la corrupción, entre otros.
- ARTICULACIÓN HORIZONTAL Y VERTICAL. Articular horizontal y verticalmente las organizaciones de la sociedad civil a partir de ejes de acción conjunta en la lucha contra la corrupción y la impunidad.
Honduras es un país en términos políticos altamente centralizado, las acciones de la mayoría de los actores se concentran en Tegucigalpa, luego en San Pedro Sula y en menor medida en La Ceiba. Este patrón centralizado también se reproduce en las acciones de la sociedad civil y en la participación ciudadana en general. Por ello, asumir el desafío de la articulación de las organizaciones de la sociedad civil, tanto a nivel horizontal como vertical entre los territorios, es fundamental. Como también la articulación entre los niveles regionales/departamentales con el nivel nacional. Esta articulación tiene que realizarse con base en acciones y ejes de trabajo concretos, de lo contrario se pueden crear instancias formales, pero no funcionales.
- ALIANZAS. La construcción de alianzas y aliados estratégicos en la lucha contra la corrupción y la impunidad.
Las experiencias históricas han demostrado que no es fácil para los actores sub-alternos influenciar cambios en las estructuras institucionales estatales. Los acciones de incidencia en general, y los movimientos sociales en particular, tienen muchas más posibilidades de lograr resultados si logran establecer alianzas con personas o grupos de las élites con poder (considerar que las elites no son un bloque totalmente homogéneo). A pesar de que en Honduras los grupos de poder han sido históricamente conservadores y partícipes de la depredación del Estado, es necesario seguir buscando aliados entre las elites y los grupos de poder. Lo mismo cabe en relación a las alianzas con actores internacionales: organizaciones no gubernamentales, bilaterales y multilaterales. En el nivel internacional, considerar el vínculo existente entre la corrupción y la infracción a los derechos humanos.
- AGENDA COMPARTIDA. Construir una agenda compartida anti corrupción e impunidad desde la ciudadanía articulada en la sociedad civil.
El OJP ya tiene avances en esta agenda: i) Contribuir a la creación de un marco jurídico favorable a la lucha contra la corrupción y eliminar o reducir las barreras jurídicas que obstaculizan el combate a la corrupción y la impunidad; ii) Fortalecer la institucionalidad responsable del combate a la corrupción y a la impunidad y contribuir a eliminar las barreras y prácticas institucionales que perpetúan la corrupción y la impunidad; iii) Promover un equilibrio en los medios de comunicación en la cobertura de los casos de corrupción, evitando el monopolio de la opinión pública de los grupos de poder implicados en redes de corrupción; iv) Articular en torno al Observatorio de la Justicia Penal de la MACCIH, redes de organizaciones de la sociedad y de actores comprometidos con la lucha contra la corrupción. Estos temas y otros, deben ser parte de una agenda compartida entre los diferentes actores.
- OBSERVATORIO. Construir un observatorio específico sobre la corrupción y la impunidad.
Debido a las dimensiones que ha adquirido en los últimos años la corrupción y la impunidad en la sociedad hondureña, es necesario un observatorio específico y exhaustivo del fenómeno de la corrupción y la impunidad. Este observatorio debería contar con un monitoreo permanente acerca de los casos de corrupción e impunidad que se presentan, los actores implicados, la actuación de instituciones como el Ministerio Público y la Corte Suprema de Justicia, los costos sociales, políticos y económicos, entre otros aspectos. En esta tarea será fundamental construir y dar seguimiento a una matriz de indicadores claves como determinantes de la corrupción e impunidad. Igualmente, será relevante la capacidad del OJP de generar propuestas de reformas del marco jurídico e institucional, un mecanismo importante, pero no el único, podrá ser el Informe de país del Estado de la Justicia Penal.
- OPINIÓN PÚBLICA. Influenciar y orientar la opinión pública, con mensajes estratégicos clave respecto a la corrupción y la impunidad.
Es fundamental fortalecer la cultura anticorrupción en la ciudadanía, para lo cual es necesario desarrollar estrategias de comunicación y mensajes claros acerca de la importancia de combatir la corrupción para el fortalecimiento del Estado de Derecho, el fortalecimiento de la democracia y la inclusión social. En tal sentido, se torna relevantes ampliar los esfuerzos en curso hacia el fortalecimiento del periodismo de investigación, así como a ganar espacios en los medios de comunicación tradicional y la nueva generación digital. Es este esfuerzo, se torna esencial conectar los mensajes y discursos con el público joven de hombres y mujeres y demás diversidades sociales.
- BUENAS PRÁCTICAS. Sistematizar y divulgar experiencias exitosas de combate a la corrupción y a la impunidad.
En la medida que avanza la lucha contra la corrupción, tanto a nivel nacional como en América Latina, es importante rescatar las lecciones aprendidas. En este sentido, la sistematización y comunicación de las buenas prácticas en la lucha anticorrupción, constituye un desafío estratégico para las organizaciones de la sociedad civil. En este aspecto, un desafío de corto plazo es apropiarnos de los aprendizajes que nos ha dejado el trabajo realizado por la CICIG (en Guatemala) y la MACCIH (en Honduras), en especial en lo referido a la participación de la ciudadanía en estos procesos.
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[1] Según estimaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), para el año 2016, un 65.7% de la población se encontraba en situación de pobreza y un 42,5% en pobreza extrema
[2] Para un mayor detalle del caso del IHSS consultar en https://criterio.hn/2015/05/28/alrededor-de-tres-mil-personas-han-muerto-por-desfalco-al-ihss/
