Francisco Saravia, economista y analista senior del
CESPAD
(Parte 2 de 3)
En el artículo anterior (primera parte), mostramos con detalle como en la última década (periodo posterior al golpe de Estado de 2009) el presupuesto ha priorizado los pagos de deuda pública y gasto militar en detrimento del gasto social. En esta segunda parte abordamos la falta de planeación de la gestión presupuestaria que está detrás de esa priorización. Intentaremos mostrar que, por esta razón, el manejo del gasto público, como expresión de la voluntad política del gobierno, se pervierte en su condición de herramienta para promover el desarrollo.
Los indicadores para valorar tentativamente el impacto de la actual política presupuestaria, que se presentan en la parte final, nos permiten inferir que los problemas sociales han tendido a agudizarse, al tiempo que la democracia se ha desdibujado y desvalorizado mucho más en la percepción ciudadana, conduciendo a un desapego del sentido de identidad y pertenencia, que podría explicar los recientes fenómenos migratorios.
¿Dónde quedaron los planes y las visiones? Un gasto desquiciado y sin orientación
Dado que Honduras es un país con un bajo e inestable crecimiento económico, por consiguiente, con un bajo producto (o ingreso) nacional, el uso racional del gasto público tiene una importancia sustantiva.
Pero, ¿hay racionalidad en el uso y destino del gasto? ¿Hay un horizonte hacia el desarrollo en la gestión del presupuesto público?
1.1. Un producto nacional que se gasta sin control ni norte
Muchos
economistas han advertido que el presupuesto público es ya enorme, pues
representa casi la mitad del producto y del ingreso nacional (es decir, del
PIB). Entre 2015 y 2019 el presupuesto
pasó de representar el 40% a aproximadamente el 44% en 2019[1]. Esto se refleja en el
gráfico no. 6, que superpone el presupuesto nacional con el producto o ingreso
nacional, para mostrar como en términos comparativos, el presupuesto tiende a
crecer más que el producto, y que esta tendencia se acelera cada vez más a
partir de la última década.
Gráfico 6
La consecuencia de esto es, sin duda, un constante déficit fiscal que requiere financiamiento y esta es la razón principal del endeudamiento creciente. El problema, como veremos, es que esto conlleva a dos situaciones preocupantes relacionadas con la forma en cómo se maneja el presupuesto público:
- Hay una atención desmedida al gasto corriente en detrimento de la inversión pública o la atención de gastos, que no ayudan a superar los déficits sociales existentes.
- Ante la falta de generación de ingresos propios, el Estado recurre al cómodo expediente del endeudamiento, lo que llega ya a niveles de peligrosidad por las posibilidades de insolvencia. Esta situación agudizada por el abuso del endeudamiento del financiamiento interno.
Veamos con atención estos dos asuntos.
2.1. El creciente endeudamiento: un probable callejón sin salida
El crecimiento de la Deuda Pública no debería ser un problema en sí. De hecho, el financiamiento de un Estado no es nunca alarmante en una economía sana. Como señalan Urbina y Medina (2016), el buen manejo del endeudamiento público puede resultar en una herramienta de promoción del desarrollo de los países, pero si su saldo se acumula más allá de la capacidad de pago del país, “la deuda se puede convertir en una pesada carga que presiona las finanzas públicas y desvía recursos que podrían ser utilizados para el financiamiento del bienestar social” (p. 13).
La economía hondureña no tiene ni ha tenido visos de ser una economía sana, y la situación de la Deuda Pública es causa y efecto de esa condición: una deuda pública creciente es muestra de la mala situación de la economía; a su vez, la mala situación económica conlleva a una deuda pública creciente.
El problema de la Deuda Pública, como vimos, no es solo que cada día gastamos más del Presupuesto Nacional en pagarla. El real problema es que cada vez más, esta deuda tiene más riesgo de pago, es decir, se acerca a niveles de insostenibilidad (esto lo muestra la línea ocre de la deuda pública que se mostró en el gráfico 1 que alcanza, en el 2017, un 48% del PIB).
En este tema abordado, uno de los graves problemas que muy poco se discute, pese a la gravedad, es el uso desmedido del endeudamiento interno.
Gráfico 7.
El gráfico anterior muestra como la deuda interna ha crecido, de modo que para 2010 y 2011, y un poco 2012, el gobierno de Michelletti y el de Porfirio (Pepe) Lobo debió recurrir a este tipo de endeudamiento ante la negativa de apoyo financiero de la comunidad internacional, en represalia por el golpe de Estado. En consecuencia, la impronta del Golpe de Estado de 2009 cargó al país con el potenciamiento de una deuda que ahora no tiene posibilidades de revertirse.
El pago por servicio de la deuda tanto interna como externa, que incluye la amortización (pago del principal) más los intereses, es tan fuerte, que como se ve en el gráfico 8, ha equivalido al 23% del presupuesto del gobierno central, en el mejor de los casos, hasta un 38% en el peor del periodo 2014-2017.
Esto es así, porque los nuevos endeudamientos se utilizan, en parte, para pagar deuda vencida. En la actualidad, la deuda externa se convierte en un mecanismo no para contratar nueva deuda, sino para pagar la deuda interna, que resulta onerosa por sus altas tasas y sus plazos más inmediatos.
Gráfico 8.
2.2 La distorsión del sentido de justicia y seguridad en el presupuesto
Por otro lado, ¿puede hablarse de planificación y orientación adecuada del presupuesto cuando al lastre de un gasto corriente se suma un gasto militar elevado, mucho del cual está, a su vez, sobrecargado de gasto corriente? ¿Es racional un presupuesto para seguridad y justicia sobrecargado por el gasto militar, contradiciendo la lógica de la llamada seguridad ciudadana?
Efectivamente, el gasto militar en Honduras tiene una enorme carga en sueldos y salarios. De acuerdo al Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina y Caribe 2016, los sueldos representan 60% o más de los gastos de defensa, y estos gastos de personal en la Secretaría de Defensa tuvieron un crecimiento sobredimensionado durante el período 2008-2016, ya que crecieron en 157%, mientras el Presupuesto Nacional solo creció 70% y el PIB 50% (Donadio, 2016).
La orientación parece ser clara: los sueldos sobredimensionados de los jerarcas militares han sido una de las mayores prioridades para los últimos gobiernos, en razón de la supeditación que se requiere que estos tengan respecto al status quo.
El segundo elemento de esta estrategia dislocada del gasto es la importancia subordinada del gasto en justicia respecto al gasto en seguridad y defensa y, dentro de estos, la importancia cada vez mayor del gasto militar respecto al gasto en seguridad. En ambos casos, se trata de un contrasentido en la filosofía y práctica de la seguridad ciudadana.
El gráfico 9 muestra como el presupuesto del Sector Justicia, entendido el gasto del Ministerio Público y el Poder Judicial, ha perdido importancia entre 2015 y 2019, en la medida que el gasto en policías y militares se ha incrementado. En efecto, su participación en el sector Justicia, Seguridad y Defensa pasó de 25% en 2015 a 22% en 2018.
Gráfico 9.
La otra contra lógica respecto a la seguridad ciudadana es que el gasto militar, en los últimos 5 años, ya es superior al gasto en seguridad, y esto parece más evidente en el período de gobierno de Juan Orlando Hernández. Esto se muestra en el gráfico 10.
2. ¿Alguien habló de desarrollo?
¿Qué tan acertada ha sido esta priorización y orientación del gasto? ¿Ha permitido reorientar al país hacia el desarrollo, o sus resultados han sido contraproducentes?
No es el propósito de este artículo dar respuesta exhaustiva a esas interrogantes, sino simplemente mostrar ciertos indicadores que nos ayuden a aproximarnos a los probables impactos de la actual política presupuestaria. La primera constatación es que los niveles de pobreza de los últimos 10 años han tendido a incrementarse, en razón al abandono del gasto social, entre otras causas.
El gráfico no. 11 muestra que mientras el gasto social por habitante disminuyó, como lo muestra la línea roja punteada (que indica la línea de tendencia del gasto social), la pobreza según hogares ha ido en ascenso (línea punteada azul), con respecto a 2007, que fue el año de menor incidencia (58,2%). Mientras el ascenso en el gasto social entre 2003 y 2007 se reflejó en una caída de la pobreza de 65% a 58%, en el período 2009-2018 la caída del gasto público se manifestó en un aumento de la pobreza desde 58% a 62%.
Gráfico 11.
Este deterioro de las condiciones de vida de la población parece manifestarse, en el imaginario ciudadano, en un mayor pesimismo sobre la situación económica y una desvalorización del desempeño de la democracia, como se muestra en el gráfico no. 12.
En los tres indicadores mostrados, hay una fuerte coincidencia en agravarse a partir del año 2011 o el año más próximo. En el caso de la percepción de los ciudadanos sobre la injusta distribución del ingreso, este indicador, que había disminuido de 92 en el 2001 a 79 en 2010, se eleva a partir de esta fecha. En el caso de la creencia de que sus hijos vivirán mejor, este cayó desde un 62 en 2009 a 47 en 2015. Finalmente, en la valoración de la democracia como mejor forma de gobierno la caída es similar, si bien desde 2007, que fue su valoración última más alta.
Gráfico 12
Cerramos esta comparación con un indicador relevante de lo que ha sido el fenómeno migratorio en el país, a través de las caravanas de migrantes. Si bien esto debe ser valorado de manera más precisa y objetiva, sin duda el gráfico siguiente nos permite inferir, a priori, que el fenómeno migratorio se ha acentuado en la medida que el gasto fiscal ha cambiado prioridades, golpeando el gasto y la inversión social.
Pareciese que, en la medida que el gasto social ha venido a menos, las expectativas migratorias se acentuaron hasta cristalizarse a fines de 2018 en las llamadas caravanas de emigrantes. Aunque estos datos no son concluyentes, arrojan suficiente duda para pensar que la política presupuestaria del actual régimen esté sembrada en terreno fértil y conduzcan al país al desarrollo sostenible e incluyente.
Al contrario, los datos parecen confirmar algo que el CESPAD ha mencionado con reiteración: que el modelo impuesto a partir del golpe de Estado de 2009, ha acentuado la exclusión y ha agravado los problemas sociales, resaltando, por esta vía, los ya graves problemas de la democracia.
Gráfico 13
Fuente: Elaboración propia con base en datos de CEPALSTAT (2016)
[1] Cabe aclarar que esto no debería ser un problema: muchos países europeos tienen un gasto público aún mayor, pero con orientaciones claramente definidas que les ha permitido nadar en aguas seguras.
BIBLIOGRAFÍA
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